全域成都：从改革城乡二元体制破题

　　杜受祜

　　改变城乡二元结构必须釜底抽薪，从改革城乡二元体制破题。城乡二元体制体现的公共制度影响城乡平等和公共财政投入上的社会公平，妨碍公共服务和社会管理城乡全覆盖，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，按照“全域成都”的理念，成都将此作为改革重点、率先突破。

　　改革城乡分割的户籍制度

　　成都市在改革城乡分割的户籍制度中，不仅在把城乡户籍制度改为按居住地登记户口方面有了很多进展，而且更注重解决户籍制度后面的城乡二元体制问题，剥离附属在户口制度上的城乡不平等待遇，推进与户口制度改革相配套的综合改革。一方面推进让进城农民能在城市定居、接受教育、正规就业，享受城市居民所能享受到的住房、医疗和各种社会保障的改革，另一方面推进城市优质社会事业资源进入农村、优化配置的改革。逐步建立城乡一体的教育体系，实施农村中小学远程教育，城乡教师交流，城乡学校对口支援；建立城乡一体的卫生服务体系，按标准化建设乡镇卫生院、村卫生站、社区卫生服务站；把城市的社会保障体系向农村延伸和覆盖，全市新型农村合作医疗参合率达到96.3%，开展新型农民养老保险；建立城乡一体化的文化体系，开展县级文化馆、图书馆的达标建设，乡镇综合文化站的标准化建设，村和社区文化活动基本设施配套建设，实现了广播电视村村通。

　　改革城乡二元投资体制

　　建立统筹城乡和在城乡间合理分配的投入机制，是改革城乡二元体制的关键环节。城乡二元投资体制，在城乡市政公共设施、基础设施建设投资体制上表现尤其突出，计划经济体制沿袭下来的分级筹资和分级投入的城乡建设体制，使成都市直到2006年城市和乡村的基础设施、公用设施投入还相差6倍多，财政性的投入则要相差10倍以上。在这种投资体制下形成的城乡基础设施、公共设施的差距强化了城乡之间的差距，反过来，又加大了城乡之间的地租级差。成都市在分级筹资、分级投资的基本框架下，统筹城乡市政建设资金，向农村和边远地区倾斜，每年安排专项资金补助县城、小城镇、农村集中居住区、新型社区建设；并以政府的财政投入为引导，带动社会资金投向二、三圈层的城镇和农村基础设施、公共设施建设。这一改革加快了城乡道路、供水管网等城市的基础设施向农村延伸、覆盖。该市率先在我国西部地区实现了县县通高速路、村村通水泥路、通电话，镇镇通网络。农民集中居住区的水、电、路、气、电视、电话、网络等基础设施建设也全面到位。

　　改革城乡二元环境治理、保护体制

　　随着工业化、城镇化、市场化的发展，农村环境污染问题日渐突出：不合理的施用农药、化肥以及规模化的畜禽养殖等造成面源污染；农村集镇垃圾堆放，污水直排；“农家乐”和部分工艺落后的小企业不仅浪费资源、也破坏环境；生态环境恶化导致农村地质灾害频发；城乡居民的饮水安全和食品安全都受到很大威胁。成都试验区以“让农民喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食品”为目标，以建设社会主义新农村为契机，以建设生态县、生态乡镇和生态家园为基础，统筹城乡环境治理和保护，开展城乡环境的综合整治，推进改水、改厕、改灶、改圈、生活垃圾统一收集和处理，整治河沟、渠塘，绿化、美化村庄环境。在一些经济基础好的地方率先建成生态村和环境优美的乡镇，污水集中治理的管网已覆盖了全市所有的县城和重点乡镇；同时，加大农村环境治理保护的投入。农村环境质量的改善，产生了支持旅游产业、生态农业发展及城镇化水平提高的多重效益。

　　探索分阶段、有步骤的过渡性形式和制度安排

　　成都试验区以建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，为实现农村资产的资本化，依法、自愿、有偿的农村土地流转、发展规模经营和现代农业提供产权基础和保障。

　　改革城乡二元体制，要综合配套推进，也有必要探索分阶段、有步骤的过渡性形式和制度安排。农村融资困难，尤其是通过正规渠道融资难，农业和农村的资产表现形态主要是花木、果园、树林、牲畜和土地承包经营权、宅基地等，这些都不符合金融部门贷款抵押物的标准。虽然农村土地管理制度改革，已经明确了农民的土地、房屋、宅基地等的权利，但是要让农民能够以各种产权作为抵押得到贷款和资金支持，在相关的法律规范和操作上都还存在着很大的障碍，一步到位显然是不行的，还需要配套的政策和措施。成都试验区整合20多家担保公司，以政府全额出资的成都市现代农业担保公司牵头，建立农村产权流转担保公司，主要提供行为担保和信用担保，对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保；对利用农村中各类权属证明作质押融资进行担保；对利用宅基地等进行抵押融资担保；对农村建设贷款、农民进城务工、自主创业小额贷款进行担保。这一新的举措，为农村土地产权的流转，缓解农村经济发展中的融资难问题作出了有效的、配套的制度安排，促进了现代农业和规模经营的发展。

　　（作者系四川省社科院学术顾问、研究员）