农民不愿养护土地 制度现象要靠制度破解

　　寻求制度破解

　　“今天农民不愿意养护土地，比起20年前的农民不愿意干活更可怕。不愿意干活影响的是农民眼前的‘饭碗’，不愿意养护土地危害的是农民长远的‘饭碗’与生存”

　　《望东方周刊》记者王开、特约撰稿曹顺妮 吉林报道

　　“小岗村的经验，走到头了。

　　承包制所导致的分散经营以及掠夺性开发，直接影响到水土保持。而更让水土保持工作者挠头的是，水土流失的治理同样受制于这一土地制度。

　　“举个最简单的例子，现在国家的土地政策是土地承包30年不变，但要治理水土流失，必然会涉及到占用土地，那就要进行土地调整。但谁敢来做这个调整呢？当地政府没这个胆子。”松辽水利委员会水土保持处处长沈波说。

　　“其实，水土保持早已不存在技术问题，在具体工作实施中，涉及的都是制度与政策问题。”沈波说，国家的土地制度和粮食政策，已成为水土保持工作的瓶颈。

　　如今种地，就是掠夺性的

　　农民不愿意经营土地的直接原因是农业比较利益低，解决不了富裕问题；深层次原因是农民没有土地产权，没有土地长远的效益预期

　　曲成义抓起一把黑土，摊开手掌，那把黑土看上去纹丝不动。“这土都是死的。”曲成义说，以前，黑土总是会很快地散开，顺着指缝自然流下去。曾经肥得冒油的黑土地，如今变得虚弱不堪。

　　“如今种地，就是掠夺性的，只在乎这一季，土地怎么可能肥得起来？”52岁的曲成义是吉林市岔路河镇火石山村村民，做过村支书的他完全同意水保工作者的意见——必须养地。

　　每天都在与土地打交道的农民，对土地的关注，一点都不亚于水土保持工作者。“过去上肥一般一公顷只需要上二三百斤，现在没有500斤就几乎不产粮食，粮食的生产完全靠化肥催。”曲成义说。

　　但曲成义并不准备要为此做些什么。一家四口人，不到一公顷地，除去化肥、农药等等成本，每亩地只能挣几百元，根本无法投入更多的成本。即便是种粮大户，近百亩的土地，仍然不会投入土地保护的成本，“本来挣钱就不多，怎么可能再往上硬搭钱？”

　　不经营土地，已经是当前农民的普遍现象。“其潜在意识，还是认为这土地不是自己的。”沈波说，农民不愿意经营土地的直接原因是农业比较利益低，解决不了富裕问题；深层次原因是农民没有土地产权，没有土地长远的效益预期。

　　据统计，土地承包经营后，由于地块过于零碎，17.8%的农户从未耕翻过承包的土地，42.6%的农户用小型拖拉机和牛马犁耕翻土地，耕翻深度仅8至12厘米，不足大型拖拉机耕翻深度的一半。土壤的物理性能不断恶化，蓄水能力降低。耕地越种越瘦，越种越硬，水土流失想不快都难。

　　“今天农民不愿意养护土地，比起20年前的农民不愿意干活更可怕。不愿意干活影响的是农民眼前的‘饭碗’，不愿意养护土地危害的是农民长远的‘饭碗’与生存。”中国科学院东北地理与农业生态研究所研究员阎百兴说。

　　曾几何时，拾大粪的景象在农村随处可见。土肥养地，这是每一个农民都知道的知识。但现在，阎百兴已经无数次地看到，农民宁愿让土肥堆在村口，污染环境，也不愿意运到地里养养土地，因为要付出运费以及人力。

　　农民“用地不养地”的做法，在水土保持工作者看来，是难以容忍的事情。“严重的问题是教育农民。”一直从事水土保持工作的沈波想起了毛泽东的这句话。而对于农民受益的土地保护工作，农民自己却并不积极，这让沈波觉得应该从上而下，加大对农民的组织力度，水土治理离不开“群众会战”。

　　但是，每人一垄两垄的土地，仅仅解决了温饱问题而已，农民个人并没有进行水土保持的能力。更何况，目前的土地制度，农民确实只有承包权，没有所有权，很难让农民在这种情况下拥有保护土地的自觉性。而要诉诸行政手段，组织群众投工、投劳，却要面临着更大的压力。

　　“哪一条法规让我们防止水土流失了”

　　农民对劳动力价值的认识提高了，很多人外出打工，知道自己的劳力值多少钱。特别是《劳动合同法》出来之后，没有人愿意白白干活

　　没有人怀疑水土保持工作的公益性，但“让老百姓治理水土流失，干脆别寻思了”。榆树市刘家镇南城子村前支书李凤山说。

　　“合心村的耕地，有九成种的是玉米。今年是丰收了，但一斤玉米现在才卖不到0.5元，每亩产量平均1200斤，刨去化肥等各种成本，人均年收入有3000元也就不错了。如果不打工，农民根本没钱花。”李凤山说，让农民出工治理水土流失，有钱可以，没钱是绝对不行。

　　近几年，为了减轻农民劳务负担，防止强行以资代劳，国家在税费改革中逐步取消了实施多年的统一规定的“两工”——农村义务工和劳动积累工。对于农村行政村内进行的集体生产和公益事业所需的劳务，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定。

　　而取消农业税之后，村委会向上负责的组织化程度被大大弱化，村务管理一直趋向于不作为。而家庭承包制导致的分散经营，早已使得八亿农民成为一个个同样分散的小个体。

　　　“‘一事一议’，往往是什么事情都决定不了。”沈波说，水土保持工作最怕的就是一句“我就不同意”，“每个村子都有几个这样的‘屯大爷’。”

　　但是，每个“屯大爷”确实也都有关乎切身利益的理由——治理水土流失，在具体实施过程中，对占用的土地只是补偿三年的土地收益，三年之后怎么办，目前并没有具体的说法。而国家的土地政策又是承包30年不变，进行土地调整需要国家政策来规划。占用了谁的土地，都会直接侵害其正当的权益。

　　“并且，我们在水土保护立法方面的力度非常弱。曾经有一个农民直接问我，‘哪一条法规说让我们防止水土流失了？’我就被问住了，还真没有一部法律法规明确规定过。”武龙甫说。

　　更何况，水土保持是个慢功夫，而在当前政绩优先的行政观念下，没有哪个乡镇愿意为了水土保持，去冒调整土地的政策风险。水土流失治理的典型黑龙江省拜泉县，实际上就是依靠着铁腕人物王树清20多年的努力，才创造出一片绿色奇迹。

　　摆在水土保持工作者面前的是一个全新的问题：没有了“两工”，水土治理要组织劳力投工，只有资金投入。

　　“农民对劳动力价值的认识提高了，很多人外出打工，知道自己的劳力值多少钱。特别是《劳动合同法》出来之后，没有人愿意白白干活。”沈波说，目前治理一平方公里面积的黑土大概需要40～50万元，但国家投入资金很少，一般都在10万左右，今年国家拉动内需，投入了20万元，这是历年来最高的数字。其余大部分资金都需要地方来匹配。

　　“就应该把严重的水土流失治理，按照基础工程建设的程序来做。”榆树市水利局水保站站长白国范说。

　　另外一个严酷的事实是，水土流失严重的地方，一般都是产粮大县，而产粮大县的财政一般都是“吃饭财政”。作为中国的“北大仓”，黑土区的经济确有困难。

　　一直以来，黑土区的水土保持投资基本上以群众投工、投劳为主，占据了70%的分量。但两工取消之后，农民无偿投入也将随之消失。如果地方财政资金匹配不上，国家投入资金太少，黑土地的“止血疗伤”将处于举步维艰，无处着力的境地。

　　制度现象要靠制度破解

　　没有制度层次上的改革，很难有根本性的转机

　　据《望东方周刊》记者了解，配合今年拉动内需政策的需要，国家近期对黑土流失治理将投资60亿元，其中中央投资36亿元，地方匹配24亿元。这对流失中的黑土地来说，无疑是个好消息。

　　但是，以往的公共水利建设都是政府控制性的、不计成本的投入，如今这种情况已经不存在了。要组织农民参与，都需要政府投资买工。在当前的制度体系下，国家投入为主导的水土保持能坚持多久，还是个问号。

　　“比如，有些贫困县，虽然水土流失严重，但由于需要匹配的资金太多，其积极性就要大打折扣。”武龙甫说。

　　而据水利部副部长鄂竟平介绍，按照现在的流失速度，50年后东北黑土区1400万亩耕地的黑土层将流失干净。时间紧迫的水土保持工作，没有制度层次上的改革，很难有根本性的转机。

　　“我们这些做技术工作的水土保持者，希望能够得到社会以及政策方面专家的指导，当前的土地制度，无论是对于水土保护，还是水土治理，都是一个难以逾越的瓶颈。”武龙甫说。

　　承包制解决了农民的饥饿问题，而农民不愿意经营土地这种重大制度现象，当然也要靠制度革新去破解。■