公安法制建设30年：迈向法治与公正———专访公安部法制局局长柯良栋(组图)

　　2008年，中国190万公安民警面对高度开放、完全透明的执法环境，出色地完成了奥运安保执法任务，展示了中国警察的一流执法素质和和执法水平的长足进步，实现了“平安奥运”的庄严承诺；2008年严重冰雪灾害和“5·12”特大地震面前，从公安部长到普通民警，以险情为命令、以群众安危为己任，在第一时间冲上抢险救灾的第一线，赴汤蹈火、救死扶伤，用实际行动诠释了执法为民的理念………

　　2008年，是中国改革开放30年。改革开放30年的成就，体现在中国社会的种种维度和各个层面，30年来，公安法制建设迈出的每一步，都紧跟着改革开放的大潮；公安法制建设取得的每一点成绩，都是国家社会主义法制建设的有机组成部分；30年来，公安工作和公安队伍日渐规范化、制度化、法制化。日前，本报记者专访了公安部法制局局长柯良栋，和他一起回顾、梳理和评价改革开放30年的公安法制建设成就。

　　公安法制建设30年：迈向法治与公正

　　———专访公安部法制局局长柯良栋

　　本报记者 蒋安杰

　　基础———有法可依

　　截至2008年10月，现行以公安机关为主要执法主体的法律有69件，行政法规71件，部门规章96件，执法规范性文件800余件，加入相关国际条约40多个，签署境外警务合作协议50多个，基本形成了较完备的体系结构，为公安工作和队伍建设法制化、正规化提供了更加全面有效的法律保障。与此同时，各地公安机关积极配合地方立法机构，参与制定出台了一大批地方公安法规和规章，形成了较完备的梯次配套体系。

　　记者：从资料上看，我国的公安法制建设开始于1979年，党的十一届三中全会指出：必须加强社会主义法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，不允许任何人有超于法律之上的特权，那么我们在公安法制建设中具体都有过哪些方面努力呢？

　　柯良栋：根据党的十一届三中全会关于法制建设的指导方针，公安部即在《一九八○年公安工作要点》中明确提出要“健全公安法规”；并在1983年中共中央批转的《关于加强和改革公安工作的若干问题》中提出了抓紧修订《治安管理处罚条例》，制订《民警法》、《公安部组织条例》等法律的规划；1988年全国公安厅局长会议进一步明确，要“使各项公安管理工作有法可依，有章可循”。

　　1990年全国公安法制工作会议提出了“完善公安法规体系”的目标；1996年《“九五”公安工作纲要》提出“要用法律规范一切警务活动”；2000年《公安部关于加强公安法制建设的决定》要求“提高立法质量，加快立法进程，建立科学、完善的公安法规体系”，“把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制轨道”；2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》提出了“完善法律体系”的明确要求。

　　记者：我们知道，公安法制建设是一项非常复杂的工作，涉及刑事执法、治安管理、行政执法、队伍建设、监督救济和境外警务合作等多个方面，孰轻孰重，孰先孰后，是怎么决定的呢？

　　柯良栋：法制建设是体系建设，就像盖楼要先画好规划图一样，法制建设伊始也要有清晰的思路。一开始，我们就高度重视立法的计划性。早在1986年，公安部就编制了“七·五”期间立法规划，之后每年都制定立法计划。我们的立法过程，都是按照计划有条不紊地进行的。

　　1979年刑法、刑事诉讼法颁布，1985年出入境两法颁布，1986年治安管理处罚条例全面修订，1988年道路交通管理条例出台，1990年行政诉讼法实施，1995年人民警察法出台，1997年国务院发布公安机关督察条例，1998年消防法出台，直到2006年以国务院颁布公安机关组织管理条例为标志，经过30年辛勤的耕耘，公安机关在刑事执法、治安管理、行政执法、队伍建设、监督救济和境外警务合作等主要、基本的方面实现了有法可依。

　　记者：有了规划图，就要有搭建的人。那么，这些法律、法规都是由谁参与制定的呢？是由专门的立法机构和专家组来制定的吗？

　　柯良栋：立法专家组是我们强大的理论保障。可除了他们之外，在涉及与人民群众密切相关的道路交通安全管理、消防管理等方面的法规草案时，我们还通过召开座谈会、专家论证会、上网征求意见等方式，主动听取人民群众和社会各界的意见和建议。

　　记者：新的法律出台了，就要落到实处，在执行的过程中会不会跟旧有的法律体系发生冲突呢？如何避免在法律执行过程中出现的一些不协调现象呢？

　　柯良栋：这一点我们也想到了。因此，在加强立法建设的同时，也高度重视立法的协调统一，不断完善执法依据。1982年12月，全国公安厅局长会议在新宪法颁布后的第5天，就提出了依据新宪法精神“清理过去的公安法规，修改、制定适应新情况的全国性的法规”的工作任务。公安部在坚持做好日常清理工作的同时，先后于1983年到1986年、2003年到2004年、2007年三次对公安法规进行了全面的清理，及时提出了废、改、立的意见和建议。

　　目前已建立了新法出台即对相关规章和执法制度进行清理的机制，有效地保证了执法制度和立法的协调统一和不断完善。近年来，我们更加重视立法的实效性，注重制度设计的精细化和可操作性，更加注重兼顾公平与效率的统一，在维护公民、法人和其他组织合法权益的同时，尽量节约执法资源，强化执法监督，提高执法效果。

　　态度———有法必依

　　2003年，中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》首次明确“执法为民是公安机关执法思想的核心”，提出“牢固树立法律面前人人平等、尊重和保障人权的观念”。

　　记者：2003年，中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》首次明确“执法为民是公安机关执法思想的核心”，提出“牢固树立法律面前人人平等、尊重和保障人权的观念”。在此之后我们又采取了哪些具体的措施来贯彻这一方针呢？

　　柯良栋：在中共中央提出这一核心方针后，全国公安机关及其广大民警按照部党委的统一部署，采取多种方式切实端正执法理念。

　　2004年，全国公安机关以学习任长霞等先进典型为契机，组织开展“两个违规”专项治理，推动广大公安民警牢固树立执法为民思想，严格依法履行职责，做到“人民公安为人民”。

　　2005年，全国公安机关组织开展了声势浩大、效果明显的“大接访”活动。同年，按照中央政法委的统一部署，全国公安机关组织开展了“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动。

　　2006年至2007年，全国公安机关组织开展了社会主义法治理念教育活动，广大公安民警进一步树立了依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导的理念。

　　记者：对于这些具体的措施，效果无疑是很重要的检验标准，那么上面这些具体措施，效果如何呢？人民群众的反馈如何呢？

　　柯良栋：通过长期的教育和努力，公安队伍执法观念进一步端正，涌现出了一大批任长霞式的公安局长和辽宁省丹东市公安局巡警支队第五大队等执法为民的模范人物和先进集体，赢得了人民群众的衷心拥护。

　　国家统计局发布的抽样调查结果表明，人民群众对公安工作的满意率由2002年的82.9%上升至2006年的88.2%，2007年达到90%以上。尤其在“5·12”地震和年初大雪灾中更是通过实际努力，成为拯救生命、排除险情、稳定灾区秩序和灾民情绪的中坚力量。柯良栋 公安部法制局局长

　　保障———知法执法

　　2007年，公安部党委对30年来增强队伍法律素质的成果进行了全面验收。按照全国公安机关“基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查”工作方案的规定，12月15日9时30分，98个全国县级公安机关执法示范单位和随机抽取的64个县级公安机关近8000名领导和民警，准时列队进入设在各地的162个考场，在严格的考场监督下，参加基本法律知识考试。考试结束后，所有试卷立即密封直送北京封闭判卷。统计结果表明，全国参考民警平均分数达到了83.41分。

　　记者：我们知道，在过去相关执法人员的法律知识是相对薄弱的，例如改革开放初期，全国公安队伍中具有大专以上学历的屈指可数，其中受过法律专业教育的更是凤毛麟角。而公正的执法又必须建立在知法的基础之上，为此公安部门都采取过哪些具体的措施来提升执法队伍的法律素质呢？

　　柯良栋：公安部领导班子始终对迅速转变民警法律素质偏低的现状给予了高度关注。《一九八○年公安工作要点》中提出“全体干警要学会使用法律武器”；同年，授权部机关法制工作机构编纂了延续至今的年度性公安法规汇编“执法手册”，供基层执法民警随时查阅、学习。1983年，赋予部机关法制机构“提高公安民警法制观念、遵纪守法的自觉性和法律知识水平，使之能够正确理解和运用法律”的重要职责。1985年，印发《关于在公安干警中开展法制教育的决定》，要求以三年左右的时间，对全体公安干警开展一次系统的法制教育。1989年，对全国公安民警进行了一次普遍的执法应知应会教育。各地公安机关按照公安部的部署，坚持不懈地开展“普法”教育和执法、守法教育培训，通过举办短训班、岗位练兵、轮训等形式，使广大民警法律素质迅速得到普遍增强。

　　2004年，全国公安机关开展以岗位练兵、案例点评、法律知识竞赛、执法技能培训等为主要内容的“大练兵”活动。2005年，公安部制定《公安机关领导干部法律学习培训规定》，当年10月，部党委批准进行了部机关局处级领导干部法律知识摸底考试。部属各局级单位108名局级和488名处级领导干部分8个考场参加了考试，取得了良好的成绩，为各地公安机关树立了加强法律学习、提高法律素质的榜样。

　　2006年，公安部制发《关于进一步提高公安队伍法律素质的指导意见》，建立了包括公安机关领导在内的全体公安民警法律学习培训工作制度；同年，公安部组织了全国公安机关《治安管理处罚法》知识竞赛，各地公安机关采用多种方式进行全员培训，帮助广大公安民警迅速掌握这部内容广泛、程序严格的基本法律。参赛民警扎实的法律功底、娴熟的执法能力，得到法律专家和各界群众的认可，在社会上产生了良好的反响。

　　记者：这些具体措施的效果如何呢？能为我们介绍一些相关的数据或者事例吗？

　　柯良栋：当然可以，就在2007年，公安部党委对30年来增强队伍法律素质的成果进行了全面验收。按照全国公安机关“基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查”工作方案的规定，12月15日9时30分，98个全国县级公安机关执法示范单位和随机抽取的64个县级公安机关近8000名领导和民警，准时列队进入设在各地的162个考场，在严格的考场监督下，参加基本法律知识考试。考试结束后，所有试卷立即密封直送北京封闭判卷。统计结果表明，全国参考民警平均分数达到了83.41分。

　　随机抽取了参考县级公安机关刑事、治安案卷6387件，考评平均得分93.59分；信访案卷1451件，考查平均得分96.95分。次年2月，公安部发布《2007年全国公安机关“三考”表彰决定》，对“三考”中成绩突出的14个省级公安机关、20个县级公安机关、6个基层所队和30名基层公安民警进行了表彰和奖励。人民警察威武之师

　　后备———专业团队

　　据统计，截至2007年底，全国县级以上公安机关普遍设立了法制机构，许多地方公安机关业务部门和基层所队设立了法制机构或者配备了法制员，全国省、地、县三级从事公安法制工作的专职民警有2.2万多人，兼职法制民警近3万人。

　　记者：建立一个专业的团队是公正执法的强力后盾保证，在这方面我们都有哪些政策性的和具体的措施呢？

　　柯良栋：公安部和各级公安机关的领导高度重视法制工作及其专业队伍的建设，精心呵护、大力支持、放手使用，迅速锤炼出一支精干、高效、业务精、作风硬、战斗力强的专业队伍。

　　1979年，公安部将政策研究室改为法律政策研究室，迈出了专业法制队伍建设的第一步。1983年中共中央批转公安部文件明确要求：“公安部和省、自治区、直辖市以及大城市公安机关都要建立健全法律研究机构”，开创了全国公安法制专业工作队伍从无到有、迅速发展的新局面。1990年，全国公安法制工作会议为法制机构确立了工作目标和职责任务，推动全国公安法制队伍进入稳定、良性发展的轨道。

　　2000年，第二次全国公安法制工作会议对新时期公安法制工作做出了部署。2006年，公安部制发《公安机关法制部门工作规范》，对法制部门的各项工作规定了明确、具体的标准和要求。

　　2007年，公安部法制局编制了《公安部法制局基础业务大纲》和《公安法制系统业务大纲》，推进了法制工作本身的规范化。2008年，国务院印发《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，公安法制机构被列为执法勤务机构；同年，公安部召开了第三次全国公安法制工作会议，以科学发展观为指针，规划了新的历史起点上公安法制工作的发展前景。

　　记者：创新是这些年来非常流行的一个词，在公安专业队伍的建设中，我们又有哪些创新举措呢？

　　柯良栋：举几个简单的例子吧：2006年，公安部法制局利用公安专网，创办了以“有问必答、有疑必释、有惑必解”为服务宗旨、以“面向基层、深入基层、常驻基层、贴近基层、服务基层、心系基层”为指导思想，直接为一线民警服务的法律咨询栏目———“法制在线”，提供了及时、有效、全方位的法律服务和指导，赢得了广大民警的高度信任和热烈欢迎。

　　2006年和2007年，各级公安机关由法制部门牵头，有关警种积极参与，共组建下派了6626支、2.2万余人次的服务队，直接深入基层所队，以“零距离”服务的模式，参与办理各类案件13.1万余件，为基层解答执法问题25万余个，举办执法讲座1.2万余次，帮助基层建立完善执法制度8100余项。收到了“基层所队得实惠、机关民警受教育、执法质量有提升”的良好效果，受到了基层民警的热烈拥护和真心欢迎，得到了中央政法委和各级公安机关领导的充分肯定。

　　追求———执法公正

　　2007年3月，公安部召开“全国公安机关树立社会主义法治理念推进执法规范化建设电视电话会议”，首次命名了100个全国县级公安机关执法示范单位，并对深入开展培养创建执法示范单位工作做出了部署。各地公安机关紧密结合本地实际，培养创建了一批具有不同特点和代表性的执法示范单位，并及时总结推广经验，充分发挥执法先进典型的示范带动作用，以点带面，从整体上提高了公安机关的执法规范化水平。同年，全国县级公安机关年度执法质量考评中，县级公安机关优秀单位占37.96%，达标单位占60.68%。

　　记者：法律的制定和执法的态度最后都要落实到具体执法的过程中，我们知道不严格执法或者执法不公的现象在过去还是存在的，那么公安部门又是怎样来应对和解决这一问题的呢？

　　柯良栋：正如你所说，在刑法、刑事诉讼法实施后，部分民警在思维定势和习惯模式的禁锢下，视法律为束缚，不严格依法办事的现象比较严重。对此，早在1979年9月，中共中央就告诫全党：刑法、刑事诉讼法能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志，直接关系到党和国家信誉。

　　2003年，党中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》明确提出“严格、公正、文明执法是公安执法工作的总要求”。党的十六大以来，公安部党委把执法质量作为公安执法工作的生命线，把“执法质量、执法水平作为考核基层所队班子、衡量基础业务工作、检验基层基础建设成效的重要标准”，为确保公安机关严格执法倾注了大量的心血。

　　在部党委的高度重视下，从1987年发布《公安机关办理刑事案件程序规定》，到2004年实施《关于解决执法突出问题推进公安执法制度建设的工作计划》，《公安机关办理行政案件程序规定》等一系列严密、细致的实体规范和程序制度先后发布，覆盖了整个公安执法领域和每个环节，为一线执法民警提供了刚性、精细化、操作性强的执法规范和标准。

　　1990年全国公安法制工作会议确定了“改善执法活动，提高执法水平，健全公安执法监督机制，保障公安机关依法有效地行使职权”的工作任务，推动了公安执法水平大幅度提升。2006年，全国公安机关开展了以“抓基层、打基础、苦练基本功”为内容的“三基”工程建设，采取了一系列措施，规范执法行为，促进执法公正，有效防止和解决了公安执法中的突出问题，公安机关的执法质量得到明显提高。

　　记者：严格和公正的执法需要一个统一、合理的标准，公安部门是如何看待和建立这一标准的呢？

　　柯良栋：为统一执法标准、规范自由裁量权的行使，公安机关更加注重执法制度的精细化和可操作性。公安部单独或者联合有关部门制定了一系列立案、查处标准和适用法律指导意见。

　　2001年，最高人民检察院、公安部联合制定了《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，明确了公安机关管辖的77种经济犯罪案件的立案追诉标准；2008年联合制定的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》明确了公安机关管辖的98种涉及社会治安管理秩序的刑事案件的立案追诉标准。目前，公安机关管辖的351种刑事案件，已有196种制定了全国统一的立案标准。许多地方公安机关结合本地实际，还制定了查处赌博、盗窃、卖淫嫖娼等常见治安案件的具体裁量标准。

　　记者：这次的北京奥运会，无疑是一次很具体的对我们公安部执法效力的重大考验，能简单介绍一下我们的应对措施及取得的效果吗？

　　柯良栋：奥运安保是我们今年面对的最重大的任务之一，190万公安民警，坚决执行部党委关于“理性、平和、文明、规范”的执法要求，面对高度开放、完全透明的执法环境，出色地完成了奥运安保执法任务，展示了中国警察的一流执法素质和执法水平的长足进步，实现了“平安奥运”的庄严承诺，在世界媒体和亿万观众的近距离注视下，交出了一份中央领导满意、人民群众满意、国际社会满意的非凡答卷。同年9月，公安部总结奥运安保执法的成功经验，就开展执法规范化建设、建立长效机制作出了全面部署。

　　协调———执法监督

　　据统计，1991年以来，全国公安机关共办理行政复议案件42万余件，行政应诉案件近9万件。2000年以来，公安行政复议案件的撤销率年均下降约5%、变更率年均下降约4%，维持率年均上升5.5%。公安行政诉讼案件撤销率年均下降4%、变更率年均下降1%，维持率年均上升约2.5%，全国各级公安机关负责人出庭应诉近700人次。1995年至2007年，全国公安机关共受理国家赔偿案件6300余件，决定赔偿4000余件。

　　记者：1985年出入境两法的颁布使公安机关成为我国最早接受司法监督的政府执法部门。1989年颁布并于次年施行的行政诉讼法，全方位加强了对公安执法活动的司法监督。公安部门是如何面对这些司法监督的呢？能介绍一下具体的措施吗？

　　柯良栋：公安部将这些监督视作契机，以此出发统一部署、大力加强全国公安机关专门机构和队伍建设，举办省级以上公安机关委托诉讼代理人培训班近30期，培训专职干部近2000人，推动了执法监督工作的蓬勃发展。

　　在自觉接受党委、人大、政府，行政监察、检察机关监督的同时，我们还不断拓展监督渠道，主动接受社会各界的监督。自1998年起，公安机关建立了特邀监督员制度。目前，第三届公安部特邀监督员共有113人，全国县以上公安机关共聘请特邀监督员20余万人。

　　1999年，公安部在全国公安机关推行了警务公开制度，实行“阳光作业”，与人民群众切身利益密切相关的公安行政管理工作，以公开为原则，不公开为例外，除涉及国家秘密和警务工作秘密的，一律公开。2003年，公安部在国务院部委中率先建立了新闻发言人制度，各级公安机关随后普遍建立了新闻发言人制度，深入推进信息公开工作，充分保障人民群众的知情权，促进对执法工作的监督。

　　记者：外部监督和内部监督是密不可分的，在接受这些来自外部监督的同时，公安部是否有一套比较完善的自我监督体系呢？

　　柯良栋：应该说我们的自我监督体系的建立开始于1991年；当年公安部召开部分省市公安机关座谈会，揭开了内部执法监督的序幕。会议提出：要把执法监督延伸到公安机关内部，贯穿于公安执法各个环节，在公安机关内部纠正执法过程出现的偏差。

　　公安部先后制定了《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等部门规章，进一步加大监督力度、完善监督机制、强化监督效能，形成了法制、纪检、监察、督察、信访等职能部门密切配合，全方位、多层次、重实效、法制化的公安执法监督体系。

　　2001年发布的《公安机关执法质量考核评议规定》要求，省以下各级公安机关每年都要对辖区内公安执法活动实施量化考核评议，考评结果连续两年不达标的，单位行政首长应当引咎辞职或者被免职。

　　2006年，国务院将公安机关执法质量考评工作树为推行执法责任制的典范措施之一。近年来，公安部和一些地方公安机关研发、推广了“执法与监督信息系统”，通过网络信息化平台，实现了对公安执法动态、实时、全程和高效监督。