构建开放而健全的社会保险法律体系

　　第一看法

　　傅达林

　　只有在社会保险基本法的统领下，完善与之相匹配的其他单项法规，以形成一个健全的社会保险法律体系，才能将社会保险逐步纳入法制轨道，使其真正成为社会发展的“稳压器”、经济运行的“减震器”

　　根据全国人大常委会委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅28日向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案(12月29日《法制日报》)。

　　一个健康而富有活力的市场经济离不开完善的社会保障这道“安全阀”，一个安定而有序的人类共同体更离不开对弱势劳动者的制度关怀。作为社会保障制度的核心内容，社会保险制度的健全与否，往往标识着社会文明进步水准与社会和谐程度。对于正处于转型时期的中国而言，社会保险法不仅牵涉着千万百姓的安居乐业，更直接关联着整个社会的正义底线和国家的健康、持续、文明发展。所以，社会保险法“开门纳谏”，相信有助于解除劳动者在养老、疾病医疗、职业伤害、失业等诸多方面的后顾之忧，以确保每一位处在社会结构边缘的劳动者不被甩出“时代列车”。

　　然而，现代法治的运行机理早就告诉我们，任何领域内的法律之治从来都不能“毕其功于一"法"”，一部基本法律的出台只是为国家社会保险制度的建立提供了宏观上的框架结构，而整个制度的完善显然需要以基本法为基准，在不同子领域内构筑更加丰满的法规体系。这些法规体系激活基本法规范的原则性条文，为社会保险制度的健康运行提供具体的“血液”。因此，对当前社会保险立法的关注，不应止于一部“集大成者”的社会保险法，更要将目光投向一个符合国情、内外协调且具有开放性、可操作性的社会保险法律体系。

　　一般来说，社会保险是国家建立的对劳动者在生、老、病、死、伤、残、失业以及发生其他生活困难时给予物质帮助的制度。从各国立法实践来看，社会保险制度基本上包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，就这些不同的“险种”出台具体的法律法规，以让劳动者老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助。例如日本早于1947年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》，开始了战后的社会保险立法，1953年又制定《临时工健康保险法》，正是通过一连串而不是一次性的立法，才使得日本的社会保险制度达致近乎完善的程度，为劳动者提供了最佳的底线正义。

　　经过多年来的社会保障制度改革和探索，我国城镇保险基本上形成了养老、失业、医疗、工伤和生育等险种，目前也已经出台了一系列法规文件。但问题在于，这些文件本身的效力等级不高，各种保险制度之间缺乏协调，覆盖对象范围不一，随着社会保险法的出台，都需要上升到国家立法层面统筹解决，对各种单项的社会保险覆盖范围、基金来源、保险待遇、保险管理等做出统一而又富有创造性的规范。

　　完善社会保险法体系的另一个方向，就是根据社会保险的不同适用对象制定出单项的法律法规。在国外，社会保险法的适用对象不仅包括国有、集体企业劳动者和公务员，还包括个体劳动者、自由职业者甚至私营企业主。比如日本在公务员方面，按所属部门不同分别制定了各种包括健康和年金保险的互助会法，1948年颁布的《国家公务员互助会法》统一了原先按政府部门分别实施的互助会制度，被保险人覆盖到公立学校的教职员，此后相继制定了《私立学校教职员互助会法》、《市町村职员互助会法》(1962年被《地方公务员互助会法》吸收)、《农林渔团体职员互助会法》等。

　　对我国而言，如何恰当而合理地确定适用对象范围，并针对不同的对象群体进行可操作性的下位立法，应成为社会保险立法的重要任务。例如在我国今后很长一段时期，农民工都将作为一种特殊的劳动群体而存在，但至今尚无一部农民工保险的全国性专门法规或规章，全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，缺乏针对性和可操作性。再比如，在目前城乡二元体制还未打破、农村发展不平衡的情况下，我国农民的养老保险与合作医疗保险等能否直接纳入社会保险立法范围也是一个重大课题，有学者认为应当另行规定授权国务院规定。如此，社会保险的单项立法空间则更大，法规体系的开放性要求也更高。

　　社会保险立法是一个开放而复杂的系统工程，只有在社会保险基本法的统领下，完善与之相匹配的其他单项法规，以形成一个健全的社会保险法律体系，才能将社会保险逐步纳入法制轨道，使其真正成为社会发展的“稳压器”、经济运行的“减震器”。