郝寿义：城市化和土地制度改革(组图)

　　我们国家，从计划经济时代就采取了一种工业优先发展，应该说改革开放以后，三十年了，但是人们实践着一种城市偏向型的经济发展模式，城市偏向型是城乡二元的结构，城乡二元结构表现在多方面，我觉得主要体现在两点，一个是农产品与工业品价格的二元解救，农村土地和城市土地的二元结构。农产品价格大家都知道，现在农产品价格是管制的，随着原材料、产品、工业原材料产品价格的上升，农产品的价格生产成本提高得很快，在农产品价格管制的情况下，农民的收入上来了。

　　另一个是政府推动城市化与城市经济发展的模式，政府首先要征地，进行基础设施建设开发，卖地之后获取一部分收入，我们把它叫做制度租金，就是因为城市制度和农村土地制度不一样形成的差额，但是城市政府拿到这个以后，搞开发区，开发区招商引资，推动城市经济发展，所以还是偏重城市型的一种发展模式。城乡二元结构在土地问题制度上的集中表现，我觉得主要是体现在五个方面，第一个就是城乡土地产权问题，现在有城市土地使用权，这个使用权相对是比较完整的权利，那么农村是集体所有，农民是家庭联产承包责任制，仅仅是使用权的一项，是租赁，承租权。我们国家农村土地严格说，我们的改革正在开始，但是我觉得严格来说，农村承租可以，但是不允许卖，城市土地市场随着城市的改革，一上来就是，而且现在招拍挂，所以这两个是不一致的。

　　第三，城乡土地规划不一致，土地有土地的利用规划，城市是城市的规划，所以带来一系列的问题。

　　第四个是城乡土地管理不到位。在宏观和微观上都有非常明显的体现。

　　第五，城乡社会保障体系不健全。

　　作为农民来说，土地对他来说，在很大程度上就是他的社会保障的体现，所以在这种情况下，城市工人没有资产，实际上农民如果把土地这个问题给解决了，把他的财产性还给他，严格来说，我们的农民不是无产，应该有产的，是财主。

　　在城乡二元结构在土地制度上集中体现在五个方面，作为农村土地制度的改革，下一步的改革，我们觉得在我们的大都市区，改革思路大致三个方面。

　　改革的方向，我们觉得还得坚持市场化的趋向。市场化的趋向就是农村土地逐渐由非市场化的改革向市场化的趋向调整。

　　改革的路径，或者说改革的切入点在哪儿，我们觉得过去我们在讨论这个问题的时候，大家对土地私有化、对土地的所有权注重比较多，但是现在的实际情况当中，在我们国家目前的阶段，城市土地的国有、农村土地的积极作用，应该说在我们国家来看，目前可以说是一个刚性的制度因素。所以我们这么多年一直在努力，但是很难实现，因为这是一个制度的僵局，怎么打破这个僵局，我们在实践中想把农村土地制度改革的起点同所有权放在一起，很简单，我们国家城市市场的改革没有在所有权上做文章，而是在使用权上做文章。

　　改革的原则，过去我们是通过吸收农业来发展工业，不能因为现在强调农业又反过来阻碍工业化，这是一个双向的互动关系。所以我们觉得这个原则就应该是城乡互动、协调发展。既不阻碍工业化、城市化的发展，又要使农民能真正分享工业化、城市化的成果，特别是在像我们这种大都市发展的周边地区及农村地区。

　　具体来讲，这个改革，我们想办法做到努力实现五个统一：

　　统一城乡土地使用权全能。

　　统一城乡土地市场。

　　统一城乡土地规划。

　　统一城乡土地管理。

　　统一城乡社会保障体系。

　　图一城乡土地使用权的全能，实现城乡土地两元产权微观结构对接。这里最关键的就是农村土地使用权的全能的充实，过去只有承租权、租赁权，现在我向城市使用权的全能靠拢，把它的全能完善起来，这是最关键的。

　　第二，推一城乡土地市场，实现城乡资源的有效配置。大家过去一直在争论或者现在也有一个争论，产权清晰市场才有效。我们反过来想，产权怎样进行清晰，我们通过实践感觉特别是城市土地的改革经验看，包括国有企业产权的改革来看，产权清晰可能还要在市场过程当中才能清晰产权。

　　从理论上来讲，产权清晰了再进行市场交易，这在现场上是行不通的，产权清晰也是在市场过程当中逐渐清晰。

　　统一城乡土地市场的另一个关键就是全能一致性，我们目前想初步设定，按照城市土地使用权的方式来设定农村土地使用权，我们想把农村土地使用权设定成一个使用权，第一种是集体可以出让的使用权，就是集体建设用地，和城市土地是一样的。第二种，集体出租的土地使用权，就是农业的用地性质不变，来使它能够转租、转包。再一个就是划拨的土地使用权，比如说农村的宅基地。这样使得土地能够进行市场统一。

　　第三，严格限制征地范围，界定公共利益的内涵。现在是多头管理，微观上，最主要的就是要把规划和用途管制和产权管理有机结合起来，这个不多说了。

　　第四，统一城乡土地管理，也是和规划一样，从宏观上多头管理，建设部只管城市，这个就也问题。微观上，微观主体缺失，特别是农村土地缺失，应该讲，这方面统一起来，最后统一城乡社会保障体系，农村土地承担了社保的功能，有生产资料的功能、也社保功能还有财产的功能，我们过多地让它承担社保的功能，这样农民很难分享工业化和城市化的成果。所以在现实当中，应该在城乡土地保障方面加大力度，使农民土地承担的社保功能逐渐淡化，这样土地才可以真正地流转起来，才能发挥它原料生产资料或者是生产要素的作用。

　　（作者系美国芝加哥大学经济学博士后） （责任编辑：秦华(实习)）