村官选举考验乡村自治法治精神
新闻快读 最近，村官选举又成了社会高度关注的话题。因为直接涉及农民的利益，如宅基地、农村的财产怎么分、钱怎么花等问题，村民参与的热情很高，由此引发的纠纷也有上升的趋势。村官选举中如何剔除猫腻？如何保证选举方式公正透明？如何用法律约束村官的权力？这些相关的问题也引起了法律界的关注。有学者指出，从现实来看，基层法治普遍落后于基层民主，这也是贿选、村官滥用权力等现象时有发生的根本原因。
民主不能解决的问题需用法治来规制 村民自治亟需程序透明以及法律监督
湖北省武汉市新洲区阳逻街山河村委会主任候选人高还生近日向媒体表示，他将请公安机关对选票做笔迹鉴定，一定要查出是谁对选票“动了手脚”。
原来，2008年11月12日山河村的“村官海选”冒出了一笔“糊涂账”：当天明明回收了1723张选票，结果对外的宣称却是1753张，而再次验票时，又变成了1750张，且其中一位候选人的得票与验票结果竟然相差84票。
在此次选举中，高还生得票863张，按说过了1723张选票的半数，但高还生却被告知因没有过半数，没有当选。
无独有偶。12月23日，广东省佛山市禅城区敦厚村召开村民大会讨论改选村官事宜时，持不同意见的村民多次发生争吵，有两名村民发生肢体冲突，其中一人被刺伤。
村官选举因直接涉及农民的利益，如宅基地、农村的财产怎么分、钱怎么花、村民怎么致富等问题，所以村民参与的热情极高。与此同时，“村官有什么权力”、“村官选举中如何剔除猫腻”以及“如何保证选举方式公正透明”这些伴生的问题也一直是学者和实务界关注的话题。有学者指出，时下各地正在进行的“村官换届海选”，更加明显地反映出———法治是确保村官换届选举公正的基础。
村官难当，要管调解纠纷，村民家中有困难时，还得帮他们干活儿，什么事儿都得管；村官的权力也很大，包括制定村规民约、修村道改建项目，村里办企业等等
据专家介绍，村官是最基层的行政自治“官员”，对其权限的描述可以用“权力”，而非“权利”。
彭益平是2008年6月21日，广东省湛江市旧县村第四届村民委员会民主自治选举选出来的村委会主任，上任不到半年，头发白了一大半。“村官难当，要管村民的宅基地、调解建房纠纷，村民家中有困难时，还得帮他们干鱼塘里的活儿，村里的什么事儿都得管，很累。”彭益平说。
“村庄是处于国家与社会交叉处的特殊单位。”学者陈潭解释说，管理村庄的村委会在领导村民自治时就承担了双重责任：一是它的村政职能，即严格执行国家制定的有关方针、政策，完成国家下达的各项任务；二是组织村民对本村事务进行民主管理。村民自治因其有着国家管理手段和基层民主建设的双重意义而独具特色。
村官怎么管理村务呢？彭益平告诉记者，在他们那样的穷村庄，干工作还要自己贴钱，现在财政也没钱，报销不了，只好盼省里农田改堤和水渠改建项目。村里现欠债80万元，工程拿回来，还要先还债务。“在村代表大会上，有些代表建议把集体的土地分块承包。但是村里人意识不高，接受不了外面的新信息。”
旧县村村委会副主任彭立生说，村里人多地少，农业结构不好，种植水稻，产值不高，土地分租出去，形不成大产业，肯定富不起来。不如包给一个大老板，相应的资金和产业才有可能带动一大片，实现大产业和机械化，那产值和利润必然提高，租地的价格也可以提高，除部分劳动力留下来做零工外，剩余劳动力还可以组织外出打工。
“村官的权力可以分为三类，一类是国家法律授权其享有的，如制定村规民约等；一类是乡政府授权其享有的，如授权修村道、进行水渠改建项目；一类是村民自治权力，如村里办企业等。”中国政法大学教授高家伟给记者解释道。
主任书记“一肩挑”的改革试验引起了争议，有学者认为，这样很容易导致一个人大权独握、滥用权力。村官海选体现了民主，但在谈这个“民主”时，首先不能忘掉的一个词就是“法治”
在村官海选中，有这样一种改革试验：如果村委会主任的票数没有过半票，由当选的书记兼任，即村委会主任书记“一肩挑”。
记者了解到，河南省焦作市是这种改革试验头一个“吃螃蟹的人”。焦作市有1825个行政村，目前村委会和村党支部换届均全部完成。其中，有1785个村实现了村党支部书记、村委会主任“一肩挑”，比例达97.8%；村两委干部交叉任职6327名，占当选村委成员的比例达95.6%。
另外，焦作市在村官选举中还有一个创新，就是“无候选人选举”。据介绍，这种选举方式能够简化选举方式、较大幅度地降低选举成本。更重要的是，能有效避免拉选票、贿选和少数人操纵候选人提名等干扰，减少和避免不正当竞争及因“竞争”诱发的各种矛盾。焦作市试行“无候选人选举”的村有763个，占41.8%。
“无候选人选举”确实受到当地干部的交口称赞，但是村委会主任书记“一肩挑”的做法，还是受到一些学者的质疑。
“这样在海选中就会出现当选的书记做工作，分散村委会主任候选人的选票，有意识地不让其通过半数，然后自己大权在握的局面。”一位近距离观察过村官选举的律师向记者透露。
中国人民大学教授杨光斌说，村官海选体现了民主，但在谈这个“民主”时，首先不能忘掉的一个词就是“法治”。民主说到底是怎么产生权力———谁来当村主任，谁来当书记。但是权力产生以后，怎么行使权力，这是民主不能解决的问题，这需要法治。从现实来看，基层法治普遍落后于基层民主，因此，选举产生的官员也好，村主任也好，容易滥用权力，造成村落、乡镇的衰败。
“民主选举对中国的民主政治建设是非常重要的，但是如果没有法治，民主本身不会带来人们所期望的那么多的积极效应。民主是一个产生权力的过程，法治是约束权力、规制权力的过程。”杨光斌强调说。
村民土地转让缺少法律监督及透明程序；土地使用权流转管理方式的不一致，也使得监督面临很大难度，一些不法村官趁机寻租
“我们村原来有很多土地，但这几年基本看不到，全都盖了房子。这些土地是怎么变成房子的，历届村委会都没有向村民大会说明过。有些村民听说，村里某块地，一倒手就卖了800万，这些钱都用到哪里去了，全村除了村长，没人知道。”某村村民在接受记者电话采访时说。
村民在自治过程中对土地的管理需要有高度的法律意识。目前正在热播的电视剧《十万人家》，就讲述了一个村委会主任私自改变土地用途，被追究法律责任的故事。镇党委在研究这块土地使用用途时，同意建设一个“农家乐”娱乐中心，但是，村委会主任却与开发商签订协议，将其改为建一个豪华别墅区。村委会主任的想法很简单，反正自己一点好处都没沾，都是为了村民利益。他忽视了一个最重要的问题，就是国家对土地用途的法律规定。
据了解，对农村的土地制度改革，学界讨论最多的是农地使用权流转问题。现已达成的共识是，加快农村土地流转市场发展，对农村土地资源的合理配置和农村经济发展大有裨益。为保证土地使用权市场化转让的公平性，实现全国土地同制、同权、同价，有学者还提出办“土地交易所”的构想。
陈潭说，目前中央对农地使用权的流转问题还没有从制度上进行规范，地方政府根据当地的实际状况各显神通，逐渐出现了一田制、两田制、重新发包、异地承包、反租倒包、委托经营、规模经营、股份合作制、“四荒”拍卖等形式。
“对土地使用权的流转管理方式的不一致，使得对农村土地转让进行监督的难度很大，也给了一些不法村官利益寻租的空间。”高家伟说，目前最好的方式是，土地管理部门与民政部门对辖区村的每一寸土地都应该有详细的登记，对每一寸土地的流转都应进行严格监督，并制定有效的监督程序，维护村民的土地利益。（陈煜儒） (来源：法制日报)
(责任编辑：王雪)
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