大交通行政管理体制改革全面推开 实行政事分开

　　横向部门制、纵向层级制

　　大交通行政管理体制改革全面推开

　　本报记者 王晓明 北京报道

　　在成立大部委近一年之后，交通运输部行政管理体制改革已经开始全面推开。

　　日前，交通运输部向各地交通管理部门印发了《地方交通运输大部门体制改革研究》的研究报告。

　　该研究报告提出了深化交通运输行政管理体制改革的原则和目标，以及优化交通运输行政管理组织结构的基本模式。

　　据参与报告起草的交通运输部规划研究员战略所所长徐丽介绍，该报告为各地交通运输部门按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，转变职能、理顺关系、创新体制提供了具有方向性和原则性的意见和建议。

　　该报告建议，交通运输主管部门及其专业管理机构应当划清职权范围，政事分开，各司其职，而其内部的组织结构模式，则应主要体现为“横向部门制＋纵向层级制”的直线职能制，以职能定位为基础，横向部门化设置机构，纵向层级化界定权责。

　　政事分开

　　“政事不分”一向是制约我国交通发展的主要因素，而交通运输部也正是针对此综合建立。

　　专家认为，目前地方交通运输行政管理体制的主要问题在于，从行业的外部关系来看，交通主管部门与政府其他行业部门多头行政，权责不清的现象比较普遍。不仅不同运输方式被普遍的分割管理，而且在交通运输规划，投资，建设立项，运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门也存在着许多职权交叉的情况。

　　同时，从行业的内部关系来看，管理横向部门设置过多过细，纵向层级间则边界模糊，结构复杂。

　　报告指出，目前，我国交通运输业发展面临“量”增长和“质”提高的双重压力，具有两个明显特征。一是仍处于大建设大发展阶段，基础设施建设任务很重；二是逐步向现代交通运输业转型，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学发展。

　　为此，交通运输部部长李盛霖在2009年全国交通运输工作会议上指出，推进综合运输体系的建设，将成为2009年交通运输部的工作重点之一。

　　而推进综合运输体系的建设应当从何处着手？对此徐丽表示，发展综合运输体系，做到资源的有效利用，作为交通规划和建设的最终落脚点，体制改革的发点应当是从地方做起。

　　报告认为，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应该包括：整合交通运输行政资源，构建大部门体制；转变行业政府管理职能，优化职能结构；统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组织结构；全面推进行业依法行政，加强制度建设。“在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开，决策和执行分离，进一步优化职能结构。”

　　而具体的分工情况则是：凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使。

　　曾对大交通体制做过深入研究的、国务院研究发展中心社会经济研究部副部长林家彬认为，将政府主管部门与管理机构分开，就是将决策层和执行层分开，这样不但有利于提高行政效率，防止腐败，更有利于各种不同的交通方式统筹协调统一规划。

　　纵深结合

　　在政事分开的同时，在交通运输主管部门及其专业管理机构的组织结构模式上，报告建议，应主要应体现为"横向部门制＋纵向层级制"的直线职能制，以职能定位为基础，横向部门化设置机构，纵向层级化界定权责。

　　其中，在交通运输主管部门中，所谓横向结构，即为职能整合的大部门制，即在地方三级政府层面推动形成“一省一厅”、“一市一局（委）”、“一县一局”的组织模式。

　　三级交通运输主管部门的基本职能对象应该包括：公路、水路交通，城市客运和地铁、轨道运营，民航机场，地方铁路（包括城际轻轨），综合运输协调等。

　　而纵向结构，则为职能错位的层级制。省级交通运输主管部门的职责主要为决策，调度管理，公共关系平台，以及承担国省道，高速公路、地方航道、地方铁路建设、养护、管理的事权责任。

　　而各市（地）县（市）等级交通运输主管部门则负担上级政府决策的具体执行，以及辖区内港口、机场、农村公路和综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任。

　　而在地方交通运输专业管理机构中，横向结构应为同类归并的部门制。

　　报告建议，省级层面可实行"3+2"的基本模式，即一般设置公路管理局、港航管理局和陆上运输管理局，选择设置综合执法局（总队）、工程质量和安全监督管理局（站）。

　　市（地）级层面可形成公路管理机构（国省道属于省级事务委托）、港口管理机构、陆上运输管理机构（包括道路运输、城市客运、地铁和轨道交通）、机场管理机构为主的基本构架。县（市）级层面可形成公路管理机构（农村公路）、道路运输管理机构为主的基本构架。

　　纵向结构则为条块结合的层级制。公路管理机构对国省道可探索实行省以下垂直管理的体制模式，对农村公路可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式。

　　港航管理机构对地方航道、地方海事可探索按流域设置省级垂直管理的体制模式，对港口和水路运输则适宜条块结合、以块为主的体制模式。其他专业管理机构大多适宜条块结合、以块为主的体制模式。

　　徐丽表示，该报告为各地交通运输机构的改革提供了方向性的建议，但是由于实际情况不同，各地还可以根据自己的情况对该思路进行修订。例如，有条件的地区可争取地方政府支持，在公路、水路、城市交通等基础项目之外，纳入城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能。