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大交通行政管理体制改革全面推开 实行政事分开

  横向部门制、纵向层级制

  大交通行政管理体制改革全面推开

  本报记者 王晓明 北京报道

  在成立大部委近一年之后,交通运输部行政管理体制改革已经开始全面推开。

  日前,交通运输部向各地交通管理部门印发了《地方交通运输大部门体制改革研究》的研究报告。

  该研究报告提出了深化交通运输行政管理体制改革的原则和目标,以及优化交通运输行政管理组织结构的基本模式。

  据参与报告起草的交通运输部规划研究员战略所所长徐丽介绍,该报告为各地交通运输部门按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路,转变职能、理顺关系、创新体制提供了具有方向性和原则性的意见和建议。

  该报告建议,交通运输主管部门及其专业管理机构应当划清职权范围,政事分开,各司其职,而其内部的组织结构模式,则应主要体现为“横向部门制+纵向层级制”的直线职能制,以职能定位为基础,横向部门化设置机构,纵向层级化界定权责。

  政事分开

  “政事不分”一向是制约我国交通发展的主要因素,而交通运输部也正是针对此综合建立。

  专家认为,目前地方交通运输行政管理体制的主要问题在于,从行业的外部关系来看,交通主管部门与政府其他行业部门多头行政,权责不清的现象比较普遍。不仅不同运输方式被普遍的分割管理,而且在交通运输规划,投资,建设立项,运营管理等方面,交通主管部门与其他行业主管部门也存在着许多职权交叉的情况。

  同时,从行业的内部关系来看,管理横向部门设置过多过细,纵向层级间则边界模糊,结构复杂。

  报告指出,目前,我国交通运输业发展面临“量”增长和“质”提高的双重压力,具有两个明显特征。一是仍处于大建设大发展阶段,基础设施建设任务很重;二是逐步向现代交通运输业转型,需要加快完善综合运输体系,促进行业科学发展。

  为此,交通运输部部长李盛霖在2009年全国交通运输工作会议上指出,推进综合运输体系的建设,将成为2009年交通运输部的工作重点之一。

  而推进综合运输体系的建设应当从何处着手?对此徐丽表示,发展综合运输体系,做到资源的有效利用,作为交通规划和建设的最终落脚点,体制改革的发点应当是从地方做起。

  报告认为,深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应该包括:整合交通运输行政资源,构建大部门体制;转变行业政府管理职能,优化职能结构;统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革,优化组织结构;全面推进行业依法行政,加强制度建设。“在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开,决策和执行分离,进一步优化职能结构。”

  而具体的分工情况则是:凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能,应由交通运输主管部门集中行使;凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能,原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使。

  曾对大交通体制做过深入研究的、国务院研究发展中心社会经济研究部副部长林家彬认为,将政府主管部门与管理机构分开,就是将决策层和执行层分开,这样不但有利于提高行政效率,防止腐败,更有利于各种不同的交通方式统筹协调统一规划。

  纵深结合

  在政事分开的同时,在交通运输主管部门及其专业管理机构的组织结构模式上,报告建议,应主要应体现为"横向部门制+纵向层级制"的直线职能制,以职能定位为基础,横向部门化设置机构,纵向层级化界定权责。

  其中,在交通运输主管部门中,所谓横向结构,即为职能整合的大部门制,即在地方三级政府层面推动形成“一省一厅”、“一市一局(委)”、“一县一局”的组织模式。

  三级交通运输主管部门的基本职能对象应该包括:公路、水路交通,城市客运和地铁、轨道运营,民航机场,地方铁路(包括城际轻轨),综合运输协调等。

  而纵向结构,则为职能错位的层级制。省级交通运输主管部门的职责主要为决策,调度管理,公共关系平台,以及承担国省道,高速公路、地方航道、地方铁路建设、养护、管理的事权责任。

  而各市(地)县(市)等级交通运输主管部门则负担上级政府决策的具体执行,以及辖区内港口、机场、农村公路和综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任。

  而在地方交通运输专业管理机构中,横向结构应为同类归并的部门制。

  报告建议,省级层面可实行"3+2"的基本模式,即一般设置公路管理局、港航管理局和陆上运输管理局,选择设置综合执法局(总队)、工程质量和安全监督管理局(站)。

  市(地)级层面可形成公路管理机构(国省道属于省级事务委托)、港口管理机构、陆上运输管理机构(包括道路运输、城市客运、地铁和轨道交通)、机场管理机构为主的基本构架。县(市)级层面可形成公路管理机构(农村公路)、道路运输管理机构为主的基本构架。

  纵向结构则为条块结合的层级制。公路管理机构对国省道可探索实行省以下垂直管理的体制模式,对农村公路可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式。

  港航管理机构对地方航道、地方海事可探索按流域设置省级垂直管理的体制模式,对港口和水路运输则适宜条块结合、以块为主的体制模式。其他专业管理机构大多适宜条块结合、以块为主的体制模式。

  徐丽表示,该报告为各地交通运输机构的改革提供了方向性的建议,但是由于实际情况不同,各地还可以根据自己的情况对该思路进行修订。例如,有条件的地区可争取地方政府支持,在公路、水路、城市交通等基础项目之外,纳入城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能。

(责任编辑:李彬)

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