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本报记者 周芬棉
新闻背景
2月12日，中纪委通报两处违规建别墅事件，并对相关责任人给予处分：信阳市国土资源局，为局领导建成11套带有顶层阁楼的“联体别墅”，每套建筑面积243平方米；景德镇市民政局领导干部，将8套建筑面积为255.3平方米的“联体别墅”配售给局领导班子成员。
领导干部建别墅，这是此前各地建豪华办公室的升级。近日，湖南郴州第一贫困县安仁县，豪华财政局、公安局、检察院、国税局被网友曝光。
山西和顺县，豪华办公楼更是格外扎眼。这些豪华办公楼大多居于当地寸土寸金的繁华闹市区，大楼的规模与耗费更是节节攀升。广东省东源县某村花费400多万元建村委会大楼。山西省临汾市尧都区的“天安门”、“天坛”、“华表”、“华门”等建筑总共花费7000余万元。郑州市惠济区违规建设的办公大楼，竟花费了7亿元……大楼内豪华更不待言，摆设精致的彩瓷瓶、琉璃灯，配置彩电、音响，大楼内有游泳池、网球场，甚至还设有“假日酒店”，令人叹为观止。
建豪华得离谱的办公大楼，钱从哪里来？是向上级财政跑来的，还是违规收费收上来的？这么大一笔开销经过了什么样的程序？财政资金到底应该花在什么地方？现有的财政政策是否需要改进？
带着诸多的问题，本报约请了几位专家来对此进行探讨。
特邀嘉宾
刘剑文 北京大学财经法研究中心主任、博士生导师、中国法学会财税法学研究会会长
刘尚希 财政部财政科学研究所副所长、博士生导师、研究员
莫纪宏 中国社会科学院法学研究所研究员
吴 华法学博士、担任多个财政部门法律顾问
建楼该花费多少缺乏法律规范 记者：地方政府建楼的钱从哪里来，是预算内还是预算外，依据什么样的规定？对地方建什么样的办公楼，有没有规定？
刘尚希：目前对地方政府的办公楼建设没有标准，资产管理不到位，该不该建办公楼也不清楚。只要找到钱，一般情况下没有人反对。当然，国家发改委1月19日公布了《党政机关办公用房建设标准》，对各级别公务员的办公面积作了规定，但是没有提到装修标准，而且也没有提到办公楼问题，更没有相应的处罚措施。
莫纪宏：地方政府建豪华办公大楼缺少应有的法律监督。从目前我国预算法的相关规定来看，地方政府支出的资金来自于财政渠道的既可以是预算内的资金，也可以是预算外的资金。预算内的资金可以包括两个来源：一是地方自收自支的财政资金；二是地方和中央共享的财政收入资金。所以，地方大建楼堂馆所的资金来源应当是很复杂，有合法的渠道，还有很多来自于企业的赞助等。目前这方面的精确统计数据很难获得。
刘剑文：预算内资金的使用是要列入预算支出的，是由地方财政部门编制的，而且要经过同级人大的批准。这部分资金应当是合法的。所谓的预算外收入也应纳入预算，只是现在还没有完全做到，需要进一步完善。由企业赞助建豪华办公室，是完全违法的，这实际上是向企业摊派、侵犯企业财产权的行为。现在最重要的还是要反思，地方政府不顾当地民生这么做是不是合适？财政要民主，财政资金不得为个别人或部门独享。
吴华：这些豪华办公楼的资金来源，如果是通过隐瞒预算收入，或者是预算外资金未上缴财政专户而挪用，都是违法的行为。产生这些问题的原因，我个人认为涉及财政资金管理的立法、执法、监督等诸多方面。
预算外收入的支出是盲区 记者：每年预算外资金都是一笔惊人的数字。对这部分资金，现在有无法律规范，应当如何规范更为有效？
刘剑文：我认为所谓的预算外收入也应当纳入预算，取消这个称谓。现在的情况只是改革进程中出现的特殊情况。
刘尚希：我国预算资金小于财政资金，而财政资金又小于政府资金，在所有的政府收支中，只有一部分纳入了预算，并经人大审议批准。但各个省市情况也不同，进入预算的比重也不同。总体看，纳入预算管理的部分越来越多，这是总趋势。
莫纪宏：预算外收入主要包括地方政府借款、土地出让金以及罚没上缴的款项等。这部分收入目前还没有从法律上严格加以控制，主要由地方政府根据本地的实际情况来开支。许多地方将这些预算外收入用于发放地方公务员工资的人头费，或者支持一些重点项目的建设，但有些地方政府却将大量的预算外收入用于楼堂馆所的建设，这些都是很不规范的资金使用行为。应当通过立法方式，将预算外资金的支出权力全部归属于各级人大，由人大来决定公共资金的使用用途，这才符合我国人民代表大会制度的基本要求。
按理说，预算外的资金也不是可以随便乱用的，也需要严格按照法律法规的规定来使用。但是，由于预算外资金相对于预算内资金在使用用途上的多样性和使用方式上的灵活性，所以，地方政府一般都会在预算外资金上下功夫。
刘尚希：其实最关键的是提高透明度，不论是预算内的、预算外的资金，在透明的情况下，就难以乱用。项目建设也应如此。阳光之下就难搞腐败。地方人大的监督也应加强，但如果不透明，也无法加强监督。
吴华：事实上，我国目前对预算外资金管理的依据，主要是国务院1996年制定的《关于加强预算外资金管理的决定》(国发199429号)。预算外资金在实践中容易出现的问题是，将预算资金转移到预算外、部分应纳入预算管理的预算外资金未纳入预算管理，不将预算外资金上缴财政专户等。造成这些问题的原因主要是，国发29号文的效力等级比较低，对违反者违法责任的追究欠缺力度，最主要的是实践中适用得少，预算外资金的使用缺乏人大审批监督等。
预算法远落后于现实需要 记者：既然预算内资金列入预算，预算外资金也有部分列入预算。那么，我国目前关于财政预算方面主要的法律依据是什么？这方面的法律制度是否适应现实的需要？
吴华：我国预算管理的主要法律依据是预算法及其实施条例。实施已近15年了，它们在国家组织预算收支、预算管理方面起到了非常重要的作用。但是，在立法方面，有些规定过于原则，缺乏操作性，实践中主要靠规范性文件来约束，随意性较强，对预算的编制、审批、调整、监督等规定，已经不适应现实生活的需要。
法律责任的规定只有三条，主要是追究责任人的行政责任，而对预算违法行为没有相应的处理规定。在法律的执行中，预算调整成为预算执行的普遍现象，预算调整的随意性较强，对于违反预算法的行为追究法律责任的情况也比较少见。在监督环节，存在人大的监督不到位，地方审计力度明显不如中央等问题。
刘剑文：正是由于预算法比较原则，所以预算编制，在有些方面划分不清晰。对于超预算的如何解决，缺乏相应的法律规定。对于全国人大、国务院、财政部门以及地方政府、人大、财政部门权限应当细化。从现在预算的执行情况看，应当提高各级人大对于预算的审批权，各级人大代表应当有法律意识。
预算法的修订已经列入本届人大计划，希望得到修订，真正实现财政民主。
财政转移支付急需立法 记者：有的贫困地区，地方财政收入是不足以支付其开支的，更无力建豪华办公楼，那么必然有一部分钱是“跑部钱进”得来的，这就涉及财政转移支付的问题，在这方面我国是如何规范的？
莫纪宏：财政经费转移支付的问题其实有严格的规定，资金的来源、用途都是比较明确的。但是，目前在中央政府的重大投资项目上，确实存在着不规范的地方。虽然同属于中央政府的财政资金下拨，但是，相比转移支付方式来说，地方政府在使用中央财政投资重大建设项目投资款项上要有更大的空间。
刘剑文：转移支付的资金属于上级政府的拨款，虽有专门用途，但有可能被挪用。一旦发生这种情况，按现有的法律是很难追究责任的，只能按违纪处理。所以，一定要通过立法追究其法律责任，发挥上级财政部门、审计、监察部门的监督作用，同时要充分发挥纳税人的监督作用。
莫纪宏：中央财政转移支付的立法至今尚未出台，有体制方面的客观的原因。目前我国经济发展不平衡，经济格局也不尽合理，加上全球化背景下我国经济生产规模受到国际贸易的严重影响。所以，国家在一段时期内财政转移支付的重点很难加以固定化。但是，不管存在什么原因，我认为，全国人大作为最高国家权力机关，对中央财政资金转移支付以及地方政府的使用，应当有一定的程序，进行必要的监督。否则，很难避免地方政府随意挪用的情况发生。
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