农田基础设施严重老化失修，造成全国有效灌溉面积不到总耕地面积一半，助长了此次旱情 去冬今春，一场历史罕见的旱情在北方迅速蔓延，降雨严重偏少的天气条件，更放大了我国农田水利工程体系的不完善，渠系不配套，设施功能老化衰退，保障能力脆弱。
走访沿淮和淮北粮食主产区，本刊记者发现，随着国家对大江大河治理的日益完善，大型骨干工程的面貌发生了巨大的变化，但小型农田水利工程却存在诸多问题，如沿江圩区的中小圩堤堤防单薄，中小泵站机毁房塌，淮北地区大中小沟排水不畅，灌溉机电井淤积损毁过半，使得大型骨干工程“大马拉破车”，有劲使不出。
尽管在旱区各地全力组织抗旱灌溉和近期连续降雨的共同作用下，北方冬麦区受旱面积已降至多年同期平均水平，但农田水利设施严重滞后与不足的“病根”并未除，全国有效灌溉面积还不到总耕地面积的一半，如不加以改善，将直接影响粮食生产。
近日，《瞭望》新闻周刊深入安徽、山东、甘肃等地，对农田水利设施的现状进行了调研。
“竹篮子”工程 2月上旬，正是抗旱的节骨眼上，在安徽阜阳市颍州区，本刊记者见到了从春节前就一头扎进田间地头抗旱的三十铺镇镇长王磊，“"雨养农业"的惯性以及多年农田水利"欠账"的共同作用，今年的抗旱“遭遇战”打得很艰难”。
在三十铺镇，可以看到多个露天水塘的水位都已降到了“腰线”以下，王磊介绍，现有灌溉用水80%都来源于地表水。“虽然也有机井可以抽取地下水，但镇里的100多眼机井几乎都还是20世纪90年代中期修建的，早已年久失修，实际只剩下最多40眼可以用。”
在阜阳市的田间地头，很难见到沟渠里有水，沟渠没水只好打井，但阜南县鹿城镇姬庄村农民韩金军的麦田里有机井却没有可接的电源，电线从家里接到田头要一两百米长，还要穿过马路，既不安全又增加了成本。阜阳市农委总农艺师杨庆芳告诉《瞭望》新闻周刊，阜阳的粮食总产量约占全省的60%，水利设施对粮食产量的影响显而易见。
在另一个粮食主产区滁州明光市，市水利局退休干部王宏儒把年久失修的水利工程戏称为“竹篮子”工程。该市的林东水库有效库容3600万立方米，主干渠24公里，设计流量每秒4立方米。本刊记者沿渠道线察看10多里，所见之处几乎是坍塌、溃决、淤堵为一体。水库负责人介绍，2006年夏季放水插秧，结果坍塌溃决冲毁了数十亩稻田。
菏泽市是山东粮食主产区，粮食产量和面积均占全省的1/5。菏泽市农业局副局长李怀存告诉本刊记者，菏泽的农田基础设施欠账严重，河道工程大部分是20世纪60年代中期至70年代水系调整时开挖的，同期建设的节制闸、桥梁、涵洞、扬水站等工程一直运行至今，大部分设施老化破损比较严重。
菏泽市定陶县水利局局长孔令潭坦言：“现在农田基础设施还不如过去生产队时期，那时田间大路、小路沟通着，引排水设施比较完善。这些年联产承包责任制后，破坏比较厉害。近几年，中央惠农政策好，老百姓更加惜地，把一些田间道路种上庄稼，沟渠也填了不少，良田面积倒是增加了，可下雨天沟不通，100到150毫米的降雨，地就淹了。”
与菏泽类似，安徽的灌排工程大多修建于上世纪五六十年代，据省水利厅农村水利处副调研员朱友发介绍，很多工程已经老化，用水效益低下。大型灌区工程配套率不足40%，骨干工程的完好率不足25%，不少地方仍然是“靠天吃饭”，中等干旱年份全省缺水六十多亿立方米。
捉襟见肘的农田水利，也增加了农民的种地成本，阜阳市三十铺镇村民朱堂华家里有3亩地，他给本刊记者这样算了一笔账：用15马力的柴油喷灌机浇透一亩地要一个半小时，油钱20到30元，一小时雇人的劳务费是30元，成本总共五六十元，这样浇一遍水可以管一个月。而一亩地大约产小麦900斤，如果不浇的话可能减产2～3成或更高；但是浇的话，以目前的旱情发展形势来看，至少还得再浇一遍，这样下来多收的小麦价值可能还抵不上浇灌的成本。
安徽省农委主任张华建预计，粮食已连续5年丰收，今年粮食增产增收的难度无疑在加大，按照往年3%～5%的增产幅度，今年夏粮要增产5亿～10亿斤。尽管目前还不是决定粮食产量的关键时期，但根据现在的苗情和抗旱的情况，夏粮比预期减产的可能性较大。
建设落后三“病因” “投入不足是农田水利"发育不良"的一个最为重要因素”，安徽省水利厅纪冰厅长告诉本刊记者，“安徽农村水利主要是靠农民群众投资投劳建设起来的，50多年来的运行维护仍是依靠群众投工投劳。税费改革前，全省每年投入的劳动积累工约为4亿～5亿个工日，按每个工日10元折算，年投入相当于40亿～50亿元。取消“两工”后，投入缺口问题一直没有得到解决，“一事一议”的筹集资金办法因其可操作性差，总体开展面较小。
安徽省明光市古沛镇卢咀电灌站，一级站主干渠长25公里，横跨9个行政村，因常年失修，淤堵严重。2006年镇政府为确保在夏季插秧时能用上水，决定对6个行政村范围内18公里淤堵严重的渠道进行整治，采取“一事一议”办法，镇政府出资3000元，电灌站垫付3万元，农民按政策规定每人筹资15元，6个村应出资10.7万元。工程修好后农民及时用上了插秧水，但直到现在农民才交了1.2万元。
在采访中，《瞭望》新闻周刊了解到，“一事一议”难办农田水利，主要有两大原因：一是农村青壮劳力大都外出打工，无法顾及村中议事，同时，一项水利建设，对不同类型农户来说，受益大小不同，导致事难议、议难成；二是农村水利面大量广，大部分工程是跨村、跨乡的，需要统一规划，综合治理，而一事一议的范畴仅局限在一个村内，跨村工程无法实施。
另一方面，政府各级财政投入没能及时增加，以弥补上述改革带来的资金缺口。据介绍，2008年以前，安徽省各级政府财政投入农田水利建设的经费每年只有约5000万元，相对于全省6000多万亩耕地来说，年亩均投入不足1元钱。
另一重要原因在于，管理体制不顺、运行机制不活。纪冰介绍说，长期以来，安徽省对大中型水利工程普遍设立了专管机构，对分散在面上的众多小型工程则由地方政府或集体管理，灌区多实行分级管理、分级负责的灌区管理体制。实行社会主义市场经济以后，这种老的管理体制机制被打破，但新的体制机制没有及时建立起来。
“另外，税费改革前，安徽省每个乡镇都设有水利站，有水利员3～8个不等，通过几轮农村改革，乡镇水利站大都撤消或合并，被严重弱化。小型水利工程普遍存在着产权不清、责任不明、水费征收难等严重问题，大多处于无人管理的状态”，纪冰说。
三是基层队伍薄弱，服务能力不强。乡镇水利站是最基层的水利服务机构，2000年以来安徽省乡镇机构改革大量撤消水利（水保）站等基层站所，大幅度削减水利员，一般仅保留1名，全省约有200个乡镇连1个水利员都没有。另一方面也存在乡镇基层水利单位在职人员专业素质偏低的情况。
基层队伍薄弱与待遇偏低密切相关。以明光市为例，基层水利职工月收入800元就算是高的了，少的只有300多元。周岗电灌站有在编职工15人，因乡镇欠水费50多万元不能收回，该站陷入困境，职工因收入太低，有10个外出打工。依然坚守的站长、会计等人，月工资只有600元。
在纪冰看来，承担建设管理任务的基层乡镇水利站在每次的农村改革中受到的冲击最大，队伍越来越弱，与新时期对农村水利发展要求极不相适应。
小水利关乎粮食大安全 “导致上述困难和问题存在的根源，很大一部分在于我们的制度设计。”纪冰认为，长期以来，“谁受益，谁负担”是开展农田水利建设投入的一条主要途径。从表象上看，农田水利建设是农民受益的事，应当由农民自己来办，几十年来的治水实践也证明了这是一条行之有效的途径。但是，这忽视了农村水利既是农业的基础设施，又是整个经济社会的公共设施，具有明显的社会公益性。
这一“忽视”直接导致了当前农村水利基础设施建设普遍存在政府缺位、市场机制调节失灵和农民不能承担等问题。
从公共财政投资来看，也长期存在重工轻农，重城市轻农村，投入少的情况。而片面强调“减轻农民负担”，在某些方面并不利于农民。例如，历次乡镇机构改革，凡是涉及农民真正需要的技术服务部门，或合并撤消或统统推向市场自谋生路，而新的社会化的服务组织又没有跟上，这样改革的结果就是农业科技推广体系越来越弱。
“作为农业、农村重要基础设施的农村水利必须要解决发展滞后的问题，为农村发展、农民增收提供支撑”。为此，纪冰建议，制定科学合理、切实可行、具有权威性的农村水利发展规划，国家大力治理大江、大河的同时，在治水资金投入上，应调整对农村小型水利工程建设的比重。
所以，关键是建立完善农村水利建设新机制。采访过程中，广大农民群众和基层干部反映最为强烈的问题之一，就是取消“两工”后，农田水利建设投入面临着谁来建设、谁来管理的问题。纪冰认为，解决这一问题，首要的是真正把加强农村水利建设作为各级政府的职责；其次是要真正落实“工业反哺农业，城市支持农村”，加大对农村水利发展的投入，保障公共财政投资的公平。同时，要建好管好农村水利基础设施，最根本的力量源泉是广大的农民群众。要依靠群众，实行民办公助，充分调动和保护广大农民大干水利的积极性。
受访的多位基层干部建议，深化农村小型水利工程管理制度和产权改革，吸收社会各界资金用于农田水利基本建设，按照“谁建设，谁所有，谁管理，谁受益”的原则，放开经营管理权、工程建设权，利用市场机制引导企业、社会各界和农民投资，借国家加大投资拉动内需之机，切实改变农业基础设施落后的局面。
一些粮食主产区基层干部认为，粮食主产区承担着国家粮食安全的重要任务，但生产粮食对地方财政的贡献很小，由于粮食比较效益低，农民收入也受影响，因而依靠地方财力和农民难以搞好农田基础设施建设，建议国家在扶持粮食生产的时候，重点增加对粮食主产区水利等基础设施的投资。同时，建议国家根据粮食主产区粮食产量和面积，以及粮食调出量等指标，出台对粮食主产区农田基础设施建设专项扶持资金；同时可统筹水资源费的利用，把发达地区征收的水资源费部分用于欠发达粮食主产区使用。
在完善政策法规、保障农村水利健康持续发展方面，纪冰认为，首先是加快农村水利立法工作，以条例或法规的形式对农村水利发展的投入、建设、运行管理加以保护；其次是建立和完善民办公助政策，规范操作程序，使基层水利能议得起来，钱能拿得出来，活能干得起来，推动农民群众在民主决策的基础上，自愿开展农村水利基础设施建设。（葛如江马姝瑞董振国）
甘肃刘川灌区见闻 “三年前，那个泵房的裂缝就在，至今还没有修。”甘肃省靖远县刘川工程指挥部总指挥成永谦指着一处破旧的泵房对《瞭望》新闻周刊说，“设备、渠道老化问题依然是困扰我们灌区的一大难题。”大旱之年，本是水利工程作用凸显之时，不想暴露的却是工程老化问题，这让他心中有些不是滋味。
靖远县刘川灌区是甘肃黄河沿岸一个典型的高扬程中型灌区，1974年开工建设，1979年通水，1983年全面建成。和甘肃其他40多处大中型电力提灌工程一样，刘川电力提灌工程使灌区6万多亩土地摆脱了“十年九旱”的困扰，让3万多来自干旱山区的移民和数千原住居民摆脱了靠天吃饭的历史。然而，在经济、社会大发展的同时，这一被当地农民视为“生命线”的提灌工程却因管护经费缺失而逐年老化。
三年前，本刊记者到这一灌区的一个泵站采访看到，这个泵站使用的三台机组都是上世纪70年代的产品，已“超期服役”，噪音大、震动大，小故障时有发生，经常影响农业浇灌。最让工人们担心的是高压开关柜，误动、拒动现象特别严重，操作时十分危险。不仅如此，泵房墙体还出现了明显的裂缝、变形，窗户都无法关闭，渠道也出现了垮塌、沉陷现象。
如今，再次来到这一灌区，成永谦告诉本刊记者，这种现状目前依然没有太大的改观，工程扬程409米，13级泵站的设备依然多数是上世纪70年代的产品，渠道垮塌、沉陷问题依然严重。
成永谦介绍，工程指挥部曾通过少发职工工资，挤出部分资金对一些老化实在不能使用的设备进行了整修，但是由于资金实在有限，许多小问题又不断积小成大，实在难以兼顾，只能是凑合着用，进而又导致运行成本居高不下。
在刘川灌区，目前面临的最大难题是土地盐碱化。眼见白皑皑的盐碱地，当地村民告诉本刊记者，一些低洼地浇灌后，水无法排出，大量盐碱被泡出来。这一问题在灌区建成后几年就已显现，至今没能解决。
成永谦说，早些年，工程指挥部也曾发动群众挖过排水沟，但很快就又淤平了，必须用水泥、石块衬砌才行。但设计时没有考虑这一点，也没有包含这方面的资金，工程自身管护费用都没有，更没有资金投入建设排水沟，因此只能看着这些地盐碱化，最终弃耕。
不仅主干工程设备、渠道老化，由村集体管理的斗渠也面临老化问题。在刘川灌区涝坝湾村，村支部书记滕文昌告诉本刊记者，村里至今还有30%的斗渠没有衬砌，当地土质松软，渠道若不衬砌，很容易被淤平、堵塞，既易毁坏庄稼，灌溉成本也会大幅提高。
不过，与周边中型灌区相比，刘川灌区还算是维护比较好的，成永谦认为，核心问题是不正确的政绩观，水利建设一度存在重建设、轻管理的误区，一些地方政府好上新工程，却忽略已建工程的管护，不考虑建立合理的工程管护制度，也不愿再投入。
成永谦算了一笔账，刘川工程平均提取1立方米水的成本在0.5元以上，考虑农民承受能力，灌区水价定为0.23元，且其中0.01元返还给村用水协会，“水价严重倒挂，每年水费还不够职工发工资和支付电费，政府在管护方面20多年来又几乎不投入，去年进行水管体制改革，地方政府核定说要给工程补贴391万元，但至今还没见落实”，成永谦说。
工程长期亏本运行，又得不到政府补贴，职工工资也一直上不去，成永谦介绍，2000年时，职工平均工资才有400元/人月，到2008年也只有817元/人月，还不如农民外出打工的收入。收入上不去，难以招聘到优秀人才，灌区管理水平难以提高。
村集体对水利工程的维护经费也同样缺乏。刘川灌区赵埫村村支部书记李金芳告诉本刊记者，村里近年成立了用水协会，村民每用1立方米水，工程指挥部返还1分钱。其中，70%用来给职工发工资，职工全权负责灌溉工作，只有30%，约1万元左右，用来维护渠道。
“全村需要维护的渠道长达数十公里，这点资金远不够用，每年只能有重点地修一修。”李金芳说，“现在，如果国家有投资，让村民出工出劳还行，但要让农民自己出钱维护渠道，难！”（记者朱国亮） (来源：《瞭望》新闻周刊)
(责任编辑：黄芳)
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