湖南新政观察：中部科学崛起之路径分析

　　湖南新政观察--中部科学崛起之路径分析

　　只有“敢为人先”，才能创新奋斗！从中国近代史上第一个放眼看世界的魏源，到第一次提出要把人才送到国外培养的曾国藩；从首发出使欧洲先声，提出学习西方政治制度的郭嵩焘，到第一个疾呼“冲决一切罗网”,“我以我血荐轩辕”的谭嗣同……在湖南这片充满血性活力的红色沃土上，古往今来，最不缺乏的就是创新创造的精神与勇气，大胆地寻求思想突围与崛起的力量，抒写了一幅幅精彩的时代画卷。

　　当我们把镜头推近到当前的湖南新政，我们再一次震撼于一种“敢为人先”的精神力量，再一次震撼于这种创新力量所焕发出的强大新政生产力。透视新一届湖南决策层力主推行的湖南新政，我们不难发现一个最显著的核心要素，那就是始终谋求以政策措施的务实创新来实现科学发展的宏伟跨越。湖南这一打破原有传统固化刚性的思维范式,革故鼎新推进社会全面进步，彰显大开放大发展的战略举措,成为现代地方治理的创新组合与实践样板，堪称当前我国攻克破解“科学跨越发展”、“两型社会”综合改革、“中部崛起”等重大历史性课题的“发展力作”，值得每一个观察家深入解读。

　　“人才新政”：湖南实现中部突围的首要推力

　　“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”湖南人才新政撬开了谋求中部崛起的总阀门：一是规模引进五湖四海人才。涉及范围达广东、浙江、江苏、山东、上海和四川等六省（市）；涉及人数多达100余位县处级官员和市厅级官员。这对于处于中部的湖南来说还是首次,在全国也不多见。二是不拘一格用人才。以“三个不吃亏”的用人标准为统领，选拔、晋升、挂职、平调等多形式,“内升外遣”、“高职低挂”、“能者上行”等多途径，使“12名博士后先后来湘”、“外省干部空降湖南”、“湖南干部外挂桂浙粤沪”、“县乡干部直升省厅”、“11名厅官下挂县委书记”等用人新举开启了湖南人才新格局，全面激活了干部人才的一池春水。无论是形式还是内容，湖南的做法无疑是对我国干部交流模式的大胆创新和尝试，具有极大的标本意义和示范作用。

　　毋庸置疑，一个地方经济社会的全面发展有赖于地方治理的综合创新，资本、技术、信息、观念、管理等要素创新成为急切呼唤。特别是对于已经走过30年改革开放的地方治理而言，革除机制弊端，打破僵化思维，释放改革能量，首先推动发展观念上的大解放、大创新显得尤为重要。湖南将沿海发达地区的干部选调过来，其实质就是以前瞻的眼光让先进的思想观念、大开放意识在内地辐射放大，形成一种理念带动的“多米诺骨牌效应”，同时，借助选调干部的牵线搭桥，促使沿海地区的资本冲动与内地潜在的广阔市场有机“嫁接”，从而真正实现互惠互利的多赢格局。

　　所以，湖南推行“人才新政”，致力盘活人才第一资源，特别是坚持“三个不吃亏”的用人法则，既全面彰显了湖南省委的核心决策取向，又有效催生了一个风清气正的施政环境，让具有决定作用的人才资源激起“海潮效应”，是创造性地学习实践科学发展观坚持以人为本的具体体现，必将成为湖南经济“弯道超车”的引擎力量。

　　“法治新政”：湖南推动科学跨越的制度保障

　　以法治新政为经济护航是湖南近年来的又一力作。当前，行政不作为、乱作为和缓作为一直成为广大民众关注的焦点，也是桎梏政府执行力的一个“死穴”，直接妨碍党和国家工作大局，直接影响人民群众根本利益。2008年4月，《湖南省行政程序规定》以坚定的除弊决心应运而生，宣示着湖南朝着有限、服务、高效、透明、责任的法治型政府迈出了实质性步伐。这部由我国顶尖法学专家担纲组织制定的法规，既是我国首部专门对行政程序进行系统规定的地方性立法，还代表着当代中国地方性行政立法的最高水平，开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅，拉开了中国统一行政程序立法进程的序幕，必将因其重大的里程碑意义而载入中国法制建设的史册。

　　“法治新政”为良好的执行力提供了根本保障。从《规定》对政府行为的约束，对不作为，乱作为和缓作为的问责性规定，对行政行为的公开透明、高效便民、公众参与等原则规定和具体的制度设置，是湖南贯彻落实科学发展观的重大举措，体现了湖南省委省政府进行改革和执政为民的决心，它的施行将大大推进湖南依法行政和法治政府建设的进程，有利于提高湖南各级政府的执行力、公信力和管理水平，促进湖南各级政府职能的转变，保证人民民主权利的有效实施，为进一步优化湖南的创业投资环境提供法治保障，是推进“一化三基”，实现富民强省的“及时雨”，极大地增强了经济社会发展的软实力。

　　当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程，对行政行为进行事前、事中和事后的有效程序约束，是避免和减少行政偏差、行政伤害和行政成本的重要保障。湖南率先在全国制定《行政程序规定》，正是贯彻十七大精神、深化行政体制改革、全面推进依法行政的具体体现。从整体上来看，是对近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法进程的重大突破，主要表现为三个方面：一是《规定》中确立了一系列新理念，以推动人们的观念更新。例如强调了参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则。二是《规定》中确立了一系列新机制，以推动行政法制创新。例如构建了重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度，以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。这些新的理念和制度，已经在抗击冰雪灾害的危机应对实践中加以运用并尝到甜头。例如采取的信息公开、行政指导、参与行政、合作行政、危机应对、临机决断等方面的积极举措，就大大促进和保障了抗击冰雪灾害的斗争取得显著成效。三是《规定》的制定体现我国行政法制发展的新进展、新方向。《规定》对非强制行为方式及其程序设置了专门章节加以约束，这就有助于法治化地解决这些长期疑难的薄弱环节。可以说，这正是近年来我国行政法治建设的一个重大创新点和行政立法亮点。

　　笔者认为，《湖南行政程序规定》的诞生，不仅填补了我国行政程序立法上的一项空白，具有重要而深远的法治意义，更重要的是具有特别深远的政治意义和经济意义，并且已经成为湖南以提升行政管理软实力来提升执行效能、助推经济发展的一个有益尝试。

　　重大的政治意义：按照公共行政的原理,《规定》是为建立责任政府、规范政府、法制政府的一个探索。在政府权力的运行过程中,《规定》对决策程序、执行程序、监督程序均有明确要求,公众均享有参与权。这有利于纠正公务人员以权谋私、政府行政权力侵犯公民权利等行政违法现象。让政府行使权力有了“边界”，打造“有限政府”。行政公开原则和公众参与原则是现代行政管理的两大支柱。政府由过去习惯于规范公民,发展到开始规范自己,这是制约行政权力的一次有益尝试,对推动社会主义民主政治也是一个尝试。民主政治要求行政公开、民众参与。行政公开原则必然要求政府信息公开，行政公开的范围要比政府信息公开广泛，其不但规定一般政府信息的公开，还规定了过程公开，也就是行政会议公开制度。

　　全新的经济意义：行进在建设“两型社会”的道路上，区域之间的竞争，表象上是经济实力的竞争，其背后往往是公共环境的竞争，是各级政府公信力、执行力和行政效率的竞争。一个稳定、公开、公平、公正的法治环境，是一个地方的核心竞争力。行政程序规定，将为投资者提供一个更加公平、高效、透明、可预期的市场环境。投资成本的节约、办事效率的提高必将为湖南吸引更多的投资者。2008年，湖南实际利用外资40.5亿元，就深刻说明《湖南行政程序规定》已经显现出强大的投资保障力和经济助推力。湖南行政程序法治化，行政行为规范化，为经济社会发展提供了一个良好的法治环境，将对湖南的科学跨越发展产生极其深远的影响，这将有利于改善投资环境，加快富民强省的步伐。

　　30年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉更多的来自地方、基层与民众。我们在经济、社会、文化等领域的行政管理事务方面，在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。湖南这种尝试在法治框架内充分发挥地方主动性、积极性和创造性的制度创新精神。在合法性、民主性、科学性、透明性、便民性、可行性、效率性、规范性、创新性等方面都富有特点的《规定》出台并在中部大省湖南施行之后，已经受到各界的高度关注，并大大推进了建设服务型政府、高效能政府、阳光政府、法治政府的进程，无疑将成为“中部崛起看湖南”的一个闪亮看点。

　　“一化三基”：湖南演绎“弯道超车”的强力引擎

　　“一化三基”战略,是湖南省委在认真反思和科学总结过来发展思路的基础上，提出的符合湖南省情与中部特征的创新战略思维。坚定不移地贯彻落实“一化三基”战略是湖南省践行科学发展观的具体化，反映出抓基础、重长效的科学发展思路。“一化三基”战略的最大贡献在于，新型工业化是富民强省的根本路径，它同时还科学回答了农业大省更加渴求农业产业工业化的一系列重大问题，指出了中部地区制约发展的核心问题“三个基础不牢”。这是一条符合湖南地方实际的科学发展之路，湖南省委由此合力围绕推进新型工业化强基础：一是着力加强以综合运输体系为重点的基础设施建设，以此提高物流效率，降低经济成本。二是着力加强以现代能源产业为重点的基础产业建设，以此确保煤电油等经济快速增长的生命线安全。三是着力加强基础工作，湖南要求各级各行业牢固树立抓基础、强基础的观念，抓出良好的干部精神状态。紧紧围绕“一化三基”战略，继续加大基础设施建设力度；采取有效措施，坚持大项目带动，调整、优化产业结构；抓住优势产业引进战略投资者，根据企业的需求招商引资，继续加大承接产业转移力度；抓好工业园区建设，强化管理，采取有效措施帮助园区缓解资金、用地等困难，完善园区基础设施和公共服务设施，提高产业承载能力；重视支持技术改造，加大自主创新力度，重视发挥企业家的主体作用，依靠企业家走市场化的路子，提高企业竞争力和抗风险能力；研究扩大和促进消费的政策，特别是扩大农村消费需求的政策，更好地发挥消费对经济增长的拉动作用；进一步转变干部作风，提升为企业和群众服务的水平；切实抓好安全生产，保持社会稳定。

　　“一化三基”的战略必要性主要表现在：1、把“新型工业化”作为富民强省的第一推动力。湖南的主要差距在工业,发展的潜力和希望也在工业。湖南紧扣“新型”和“带动”两个着力点,形成对农业产业化经营的工业化带动,进而形成对就业的带动和对经济社会全面发展的带动,推动科学跨越,让全省人民更多地分享了工业化、城镇化和现代化的成果。2、为发展助力，为跨越保障。“三个基础”战略对加速推进新型工业化发挥了重要的支撑作用。加强“三基”工作，关系经济社会发展的大局，关系推进新型工业化的成败。基础设施是新型工业化的保障平台。基础设施供给的数量、服务的质量、运营的效率，直接关系到新型工业化的速度、质量和效益。按照适度超前、完善配套、突破瓶颈的原则，加强基础设施建设，形成与新型工业化相适应的优质高效支撑能力，是当前的一项紧迫任务。以交通、通讯、水利、环保、防灾救灾等为主的基础设施既是保障生产生活正常运行而架设的公共设施，更是刺激物流和消费的必备阶梯。基础产业是新型工业化的支撑体系。以农业、能源、原-材料、装备制造等为主的基础产业是产业结构中处于“供给”地位的产业，是湖南经济的根。抓实基础工作，才能形成新型工业化的有效落实机制。以党的建设、政府效能、社会管理、文化建设、安全生产等为主的基础工作是各方面工作的保障措施。

　　　“大雪压青松，青松挺且直”。2008年，在全球一片萧杀的经济寒冬气氛和国内尚未见底的经济担忧中，湖南经济却处处荡漾着暖冬的气息，提振着人们化“危”为“机”的经济信心。实践证明“一化三基”战略是完全正确的。面对去年罕见的雨雪冰冻灾害和全球金融危机，湖南省积极抢抓发展机遇，取得了GDP首次突破万亿元人民币大关的佳绩，达到11156.64亿元。数据显示，湖南2008年GDP增速12.8%，居全国第九位，这是近十年来湖南GDP增速首次跨入全国十强。湖南经济总量再上新台阶首先得益于拉动经济增长的“三驾马车”表现出色：全社会固定资产投资力度加大，全年共投资5649.97亿元，增长31.6%；社会消费品零售总额和对外贸易的增幅都超过两成，其中外贸出口增长29.1%，比全国平均增速高11.8个百分点。新型工业化也成为经济发展的强力引擎，2008年，湖南工业实现增加值4280.16亿元，对经济增长的贡献率为47.1%。其中规模以上工业中高加工度和高技术行业分别增长28.9%和26.2%。湖南经济显示出迅猛的增长势头。

　　“一化三基”战略之所以成效卓著，在于以“科技创新”为新型工业化的“第一推动力”，紧紧抓住“两型社会”重大战略机遇期，理顺事关经济社会发展全局的“三大关系”。这些是理解和落实“一化三基”战略的关键所在。

　　“一个推动力”，以科技创新，产业优化为推动力，大力发展高新技术、信息技术，循环经济。只有依赖科技创新，技术进步，产业才能优化，能耗才能降低，污染才能治理，效率才能提高。湖南把推动科技创新和技术进步作为“一化三基”战略的重心来抓。不以科技创新、技术进步推动的工业，就不是新型工业。也可以说：科技创新和技术进步是新型工业的根本推动力。

　　“两型社会”，新型工业化就是资源节约型和环境友好型的工业，与国家“两型社会”建设综合配套改革试验区合拍共舞。2007年12月14日，国家正式批准长株潭城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。“一化三基”战略的顺利实施与这一重大战略机遇是分不开的。它使长株潭区域经济一体化的城市群发展真正驶入快车道。可以预见，湖南正在谋求一个以新型工业化领舞“两型社会”，以做大中心城市群进行辐射带动的地方发展新蓝图已经呈现。

　　“三大关系”，正确处理好工业与农业包括城市与农村的关系、基础设施建设与经济建设以及发展新型工业化的关系、以及基础工作与经济建设以及发展新型工业化的关系。第一，对于工农关系，城乡关系，湖南不走老路。湖南坚持积极推进城乡统筹发展，加快农业现代化步伐。做好新形势下的“三农”工作。湖南坚持用工业化发展的理念来发展现代农业，积极推进城乡统筹。坚持以新型工业化和新型城市化带动农业现代化。加快承接产业转移，加大招商引资力度，立足当地资源和条件，大力发展工业包括农产品加工业，增强新型工业化的带动能力。立足当地转移农民，立足辐射带动农村经济，加快发展小城镇。把加速推进新型工业化作为富民强省的第一推动力，依托丰富的农业资源，按照新型工业化的要求，大力推进农业产业化，提高农业的附加值，促进农业增效，农民增收，农村城镇化。工业发展了，反哺农业，发展工业化的农业，农业自然就产业化了。第二、创新性的理解基础设施与新型工业化的关系。基础设施已不光是路、桥等基础设施，而且还包括信息化的基础设施，也就是信息产业本身。基础设施的一部分，就是新型工业的一部分。两者已融为一体，不可分割。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。以信息产业为代表的知识经济辐射带动传统工业，是新型工业化的应有之义。最后，新型工业化与基础工作的关系是发展与可持续发展的关系。基础工作干不好，新型工业化的发展就会收到瓶颈制约，就没有后劲。利在长远的基础工作，要着力。很多基础性的工作，往往投入多，见效慢，像农田水利、人才培养、信用体系建设等等，不可能毕其功于一役，需要咬定目标，一茬接着一茬，扎扎实实地干。

　　伟大的科学发展理论，催生宏伟的科学跨越实践，日新月异的创新探索孕育着科学发展的盎然春意。“湖南发展讲科学，科学跨越促和谐”已经成为三湘父老的广泛共识与生动实践。这是“湖南新政”的深厚社会根基。人是万物之灵，法乃百事之规。湖南新政是“选贤任能”与“依法行政”的有机结合，人与制度这两大发展要素实现了力量的聚合与裂变，当前湖南上下洋溢着“人气旺、法治明、发展兴”的赶超热潮，“活力湖南”的气场让每一位身临其境的“动车组”乘客心潮澎湃、意气风发。正由于此，湖南省委书记张春贤才有底气、创新运用科学发展观的精髓，在经济寒冬里吹响“弯道超车”的战略号角。“一化三基”、“人才新政”与“法治新政”是湖南发展模式的“三驾马车”，是奏响中部强音的“主旋律”，是未来长期指引我们前进方向的厚重历史财富。它必将承载起6800万湖南人民的重托，乘风破浪引领湖南经济社会的科学跨越，奋力谱写“已是悬崖百丈冰，犹有花枝俏”的盛世华章。

　　卓翔 中共中央党校政治学博士后、中国政法大学法学博士

　　弘联 资深媒体工作者