美国：环境立法的归宿是以人为本

　　美国环保法制行

　　以人的健康为出发点、以人为本是美国环境立法贯穿始终的理念；依靠详实的科学数据是其环境立法必须遵循的原则；而律师、工程师组成的现场执法小组更显示出其执法的严谨。这一切带给中国环境法学界的思考是，我国环境立法“摸着石头过河”的状态应该改变了

　　本报记者 郄建荣

　　美国政府环保部门是如何进行环境立法与执法的？从2月下旬至3月初，应美国加利福尼亚州环保局以及美国自然资源保护委员会的邀请，记者有机会走访了包括了美国联邦环保署第九区办公室、加利福尼亚州(以下简称加州)环保局以及加州南岸空气品质管理局在内的多个政府环保机构。通过对立法专家、律师、工程师的采访，使得记者对美国环境立法与执法现状有了初步的了解。

　　一切为了人的健康：

　　美所有环境立法的共同标准

　　“我们的每一项立法与环境标准的制定都是基于人的健康。”无论是在美国联邦环保署第九区办公室还是在加州环保局以及加州南岸空气品质管理局，这是记者听到的最多的一句话。

　　艾伦·扎贝尔是美国联邦环保署第九区办公室的一名律师。说到联邦环境立法，他认为，制定一个以健康为目标的法律或标准是法律赋予他们的权力。

　　扎贝尔这样说并非随意。从他的履历中，记者看到，这位在联邦环保署工作了24年且精通《清洁空气法》的资深律师最主要的工作之一，就是参与执法以及有关法律规章的制定。

　　在美国，在保护大气质量方面实施着最严格法律的加州更是将对人们健康的保护放到了一个其他州不能企及的高点。

　　在加州环保局任中国计划办公室主任的玛格丽特·金是一位在环保部门工作多年的“老环保”了。据他介绍，加州是全美惟一一个可以在移动污染源方面设置自己标准的州，并在1967年成立了空气资源委员会，这个委员会的目标就是实现和保护人们的健康质量。

　　陈爵在加州南岸空气品质管理局工作了20多年，是一位来自台湾的华人环境工程师。他表示，“我们这个管理局制定的法规足有一尺厚，法规不是随便定的，不是哪一天突然想到，更不能随心所欲。”陈爵说，所有立法都有一个过程，都会遵照一个共同的标准，就是保护人的健康。

　　在美国，一个公认的事实是，加州洛杉矶地区的城市空气污染最为严重。而数据显示，从20世纪40年代到现在，洛杉矶的上路机动车的数量从230万辆猛增到1000万辆以上。移动污染源成了该地区最大的污染源，而移动污染源释放的烟雾对人类健康造成的影响也非常巨大。环境污染对人身健康所带来的触目惊心的损害也促使美国环境立法不断地朝着保护人类健康的方向迈进。

　　“1963年，美国颁布实施的《清洁空气法》是一部失败的法律。“这是扎贝尔的看法。他说，正是这部法律的失败，才有了1970年《清洁空气法》的修改。

　　据介绍，修改后的《清洁空气法》被看作是与空气清洁有关的最重要的法律，当时的美国国会就要求新成立的美国联邦环保署制定国家空气质量标准，以保护人们的健康。

　　加州大学伯克利分校法学院的加州环境法与政策中心执行主管理查德·弗兰克认为，在过去40年，美国制定并修改后的《清洁空气法》是一个非常大的成功。在分析成功原因时，弗兰克说，其中最重要的一点就是《清洁空气法》的空气污染控制是以人的健康为首要标准。

　　环境立法闪光点：

　　科学数据实用技术做支撑

　　在洛杉矶地区的艾尔蒙特市有个移动污染源实验室。加州空气资源委员会执法调查员米歇尔·舒尔茨·伍德告诉记者，这个实验室可以为加州在制定移动污染源排放标准方面提供技术数据。

　　目前在加州，移动污染源已经成为最主要的污染来源。以洛杉矶为例，至少有60%甚至70%的污染因子来自移动污染源，如汽车、卡车、火车、轮船等。而这也正是加州投入人力物力治理移动污染源的一个重要原因。

　　伍德说，实验室主要是对各种车辆的发动机引擎进行测试，获得技术数据后，再来制定移动污染源的排放标准。

　　据伍德介绍，被列入测试对象的既有上路车辆，也有不上路车辆。从客车、摩托车、卡车、公交车、重载建设设备车到休闲车、海船、草皮和花园清洁设备以及小型设备的引擎，实验里都有。“所有能想到的车，我们这里都有。”她告诉记者，之所以要测试这么多的车辆，就是为了保证所有移动污染源都在他们的监督之下。

　　在伍德的陪同下，记者一行参观了实验室的每个角落。实验室规模之大令记者一行人感到吃惊。但在加州空气资源委员会的人看来，这个实验室却是小的。

　　对于环境立法如何依靠科学数据的问题，弗兰克告诉记者，只有凭借科学数据，人们才清楚污染到底有多严重。他说，正是这些科学数据包括一些实用技术，为美国的环境立法提供了充足的技术支持。

　　记者看到，在美国，环境法律与实用技术是一体的，二者在现实中没有脱节。

　　环境执法一大特色：

　　执法现场律师工程师一个不能少

　　在联邦环保署第九区办公室，扎贝尔告诉记者，他领导着由6名律师组成的一个律师团队。他说，这些律师的职责就是为第九区办公室处理环境法律事务，包括到现场执法。他们隶属于第九区办公室，工资也由第九区办公室发放。

　　就在记者疑惑环保部门怎么会有律师时，扎贝尔解释说，环保执法人员如果到现场进行执法，律师与工程师必须同时到场。

　　“我们到现场执法时，至少要保证一名律师、一名工程师在场，环保法律与技术标准这两方面的专业知识必须要有保证。”扎贝尔说，执法队伍要有专业知识这一点很重要，否则面对工厂的欺骗、糊弄，执法人员可能会束手无策。

　　从律师与工程师必须联合到现场执法这一点看，肯·伊斯拉埃尔斯可以说是扎贝尔的搭档。他在第九区办公室的职务是工程师，并在这一职务上工作了20年。

　　对于环保机构里有专业律师，加州环保局律师柯克·奥利佛说得更直接。他认为，美国法律的一个副产品就是让律师有更多的活干。

　　奥利佛的这句话尽管是一句玩笑话，但是从中却不难看出，美国环境执法是多么地依靠律师，其实也就是依靠法律。

　　据玛格丽特·金透露，2008年全加州查处的环境违法案件有2400起。而在这些案件里，都有律师的影子。

　　中国环境立法：“

　　摸着石头过河”状态需改变

　　全程参加对美国考察的全国人大代表、著名环境法学专家吕忠梅，在看到了美国立法与执法的经验后，不由得对中国的环境立法与执法现状进行了反思。

　　“这次美国考察，给我的一个深刻启发就是如何保证立法的科学性问题。”从十一届全国人大二次会议刚刚赶回武汉的吕忠梅日前在接受记者采访时首先谈到了这一问题。

　　她认为，环境立法与其他立法一样，都是一种利益调整机制，但与许多立法不同的是，它更加强调科学基础，强调对自然规律的遵循。在美国，许多科学技术规范在环境法中直接成为了法律规范，并且这些规范对于环境法的实施起到了至关重要的作用。

　　在分析中国环境立法现状时，吕忠梅认为，目前存在的一个非常突出的问题在于，法律制度缺乏必要的科学研究基础。她说，首先是缺乏符合环境保护要求的科学研究基础。“虽然我们的环境标准很多，但基本上是单纯的环境技术标准，法律缺乏从人的角度、从人的健康角度去考虑。”吕忠梅说，其结果是，一旦出现环境纠纷，如何认定环境对健康的损害、如何确定法律上的因果关系、如何确定环境损害赔偿等等需要以环境标准为基础的司法操作都无法进行，造成环境纠纷的处理困难。

　　其次是，缺乏对环境法律运行条件的科学研究，立法评估也不足。吕忠梅告诉记者，这也是环境立法科学性不足的重要表现。究其原因，吕忠梅的观点是，“我们现在的立法，基本都是在决定立法的较短时间内突击调研、征求意见，虽然表面上看是听取了各方面的意见和建议，但因为没有对某一类问题的长期跟踪分析与基础数据积累，使得在各种意见和利益出现分歧时，利益抉择缺乏有说服力的证据。”同时，对于是否应该采用某项措施以及采取该措施以后可能产生的效果也无法预测，法律始终停留在“摸着石头过河”的状态。

　　“我们的环境法中有一些法律从制定出来就没有被实施过，还有的法律实施的结果与立法宗旨完全背离。”吕忠梅坦言，“因此，环境法的制定必须要有充分的科学依据和良好的技术支持，这也是为什么人们在总结环境法的特点时会将其概括为"法律+科技"的原因。”

　　吕忠梅认为，与美国联邦环保当局的环境执法相比，中美两国执法的差距明显。她认为，中国不仅在环境立法方面缺少“法律+科技”，在执法方面同样存在这样的问题。

　　“在中国目前运行的环保系统中，技术专家不少，法律专家很少，即使有一些学过法律的人，也有政策法规机构，但法律机构的主要工作职责却不是执法，技术与法律脱节，两张皮的现象非常严重。”吕忠梅说，这样的工作机制是不利于法律执行的。

　　吕忠梅说，她的这种反思，实际上更多地是希望中国能够借鉴美国成功的经验和做法，使得在环境立法与执法中存在了多年的沉疴问题能够得到解决。