“社保法”修改的利益之争：亟待“开门立法”

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　规范立法，应先从落实开门立法作起。有了阳光下的利益博弈，良法产生才可更有效率

　　文/王君

　　长期关注教育和民生的全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇在今年“两会”期间，提出一份“关于修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》(以下简称《社会保险法(草案)》)的建议”。

　　3月10日，周洪宇向《中国新闻周刊》表示，从目前各方面了解的情况看，《社会保险法(草案)》还存在一些不尽如人意的地方，需要在全国人大常委会下次审议前，进行必要的修改和完善。

　　经过两次审议后，《社会保险法(草案)》主要争议焦点集中在如何提高统筹层次、养老保险的接续转移以及社保基金监管三方面。而这三方面问题则与各方利益存在争议不无关系。

　　统筹之争

　　从1994年《社会保险法》列入全国人大常委会立法规划以来，《社会保险法》已经历经15年时间。在这期间，社会保险问题伴随着经济问题，在改革进入深水区后逐渐显露出来。

　　2008年12月初，中央经济工作会议提出，要完善社会保障体系，扩大城镇职工基本养老保险和基本医疗保险覆盖面。此后，国务院提出2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实现“全国统筹”。

　　尽管中央明确了“全国统筹”的目标，但长期关注社保法的专家、中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔并不乐观，“地方与中央、部委之间的利益调整已呈现出来。”

　　实际上，早在1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就做出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”在此之后的几乎所有相关文件和政策中，都提出提高统筹层次的要求。

　　“18年过去了，统筹层次一动未动，就连辽宁省试点8年，还是维持在市、县级水平上。”作为国内社保领域的知名专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文说。

　　据媒体报道，在社保基金统筹层次的问题上，《社会保险法(草案)》一审时，代表意见截然相反。比如，全国人大代表、中国人民大学劳动关系学院院长郑功成认为，应一步到位实现全国统筹。而列席会议的时任广东省人大常委会主任的黄丽满，则认为“广东这种发达地区尚且实现不了省级统筹，应从实际出发”。

　　社保无法实现全国统筹，直接导致的后果是社保账户不能转，农民工选择退保。而退保的最大获利者就是政府。按照规定，农民工退保只能退出个人账户中的钱，而企业缴纳的部分，则归当地社保基金所有。

　　2003年自从深圳市社保基金个人服务中心开始办公以来，每年春节前，这里都会聚集如同潮水一般前来退保的农民工。

　　据广东省总工会一项针对外来工的调查结果显示，65.3%的外来务工人员换过工作，其中换过两次以上的占50%。

　　而更为严重的是去年在东莞引发的“退保潮”。在东莞参加社会养老，职工个人缴费为缴费基数的8%，纳入职工养老金个人账户；企业缴纳职工缴费工资基数的11%，其中有8%被纳入东莞社保基金统筹管理，另有3%纳入职工个人账户。在外来务工人员退保时，只可拿回其个人账户共计11%的缴费额，但统筹基金的8%则留在当地社保系统，无法取出。

　　“都说外来务工人员短视，我感觉实际上也是一种理性选择，如果不把11%退回来的话，将来11%都没有了。”胡继晔认为，“退保潮”更是直接推动了《社会保险法》向全国统筹迈进。更有专家直言，社保难以实现全国统筹，并非是因为各省经济发展水平差距过大，而是各省不愿意放弃自己的利益。

　　无法实现全国统筹造成的另外一个后果，是养老保险的接续转移问题。同时社保基金监管的职责分工随着保险蛋糕越做越大，争议也与日俱增。而这两个问题同样存在一些绕不开的“深水区问题”，亟待从立法层面加以破解。

　　 亟待“开门立法”

　　为了突破地方政府的行政藩篱，人大代表开始在每年的“全国两会”上奔走呼喊。

　　据悉，2003年，十届全国人大一次会议期间，254位全国人大代表曾联名呼吁尽快制定《社会保险法》。而2004年两会期间，又有500多位全国人大代表联名要求尽快制定《社会保险法》。当时代表们更是指出社会保障制度法律缺位、层次低、效力差等问题。

　　除了人大代表之外，学界也是生力军。“近些年，我们通过媒体以及写论文和举行不同层次的社会保障学术会议。”中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧向《中国新闻周刊》说，科研院所的研讨会一般都邀请全国人大法工委、国务院法制办的立法部门以及社会保障部、财政部门等利益相关单位的相关人士参加，以达到影响立法的效果。

　　2005年1月25日，由中国社会科学院法学研究所主办的社会保险法治国际研讨会召开。来自全国人大、劳动和社会保障部、社会科学院等众多专家、学者、业内人士及外方专家参加了该会议。通过这次会议，当时参会的立法者开始更多地向其他国家学习先进保障经验。胡继晔认为，学者正是通过召开研讨会或论证会的方式，以促进相关立法部门对《社会保险法》的立法的关注度。

　　《社会保险法(草案)》二审稿对外公布后，同样引起了巨大的争议。截至2009年2月15日《社会保险法(草案)》公开征求意见结束，全国人大常委会办公厅共收到学术界、律师界、企业界和有关部门反馈的修改意见和建议7万余件。

　　其中，最引发争议的是《草案》第九条第三款的规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员，参加基本养老金保险的办法由国务院规定”。

　　“这条规定，将人为造成不同群体间的身份歧视，大部分国家都执行统一的社会保险制度，而没有为某一特殊群体制定单独的规定。”

　　中国社会科学院社会政策研究中心杨团研究员向《中国新闻周刊》表示，这将会导致从立法上造成人们之间的不平等。

　　究竟《社会保险法》的立法难点在什么地方？郑功成认为，它难就难在社会保险法律所调整的对象，是国家、企业、劳动者三方的关系。这个关系非常复杂。

　　实际上，《社会保险法(草案)》进入二次审议后，利益各方及相关人士组织了大量立法外活动。

　　今年年初，广东省国融律师事务所以邮寄形式向全国人大常委会法制工作委员会提交了9条意见。

　　3月7日，该所主任唐国雄律师向《中国新闻周刊》表示，这些意见是事务所在日常的工作中发现的，如对逾期欠缴社保费的企业的处理问题；又如关于缴费基数和比例由于规定不细，造成了劳资双方争议的问题等。“这些实际操作中遇到的细节问题，企业都苦于没有参照的标准。”唐国雄律师说。

　　近日，郑秉文更是在媒体上撰文直言我国社保制度的弊端，处于“未定型、未定性、未定局”的阶段。他主张应借立法这个机会从制度结构上一揽子解决社保设计问题。

　　2007年底，《社会保险法(草案)》首次审议后不久，大量弱势方农民工出现了“退保潮”。2008年春节临近，在珠三角，回家过年的农民工也辞工退保成“潮”，有的地区退保率超过95%。而部分企业，则采取了偷逃保险费或裁员行为。

　　针对诸多利益群体向人大代表的游说，周洪宇表示，作为人大代表和政协委员在搜集建议时应该有所判断，“最起码应该知道自己是在为谁服务的。”

　　全国人大常委会法工委行政法室主任李援在接受《中国新闻周刊》采访时表示，立法博弈是民主立法的表现，在立法过程中，各种观点和意见在全国人大平台上的互动，这是开门立法的表现。

　　3月9日上午9时，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大二次会议的工作报告中表示，2009年计划安排的立法项目中，包括制定《社会保险法》。