跨区域转移成农民工养老保险最大制度壁垒

　　国家统筹命题

　　目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。

　　2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》，向社会公开征求意见。论证数年之久，攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰，对前述三大难点问题，也作了回应。

　　针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，企业全部计入个人财户，以根据本人的收入情况合理选择和确定。

　　针对农民工就业流动性强的特点，办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。

　　这意味着，无论农民工在哪里工作，他的个人账户的资金都会累计起来，然后按照其累计工作年限计算支付，不管其是否满15年，都可以按照相应的办法领取自己账户的资金，这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。

　　这个意见出台后，人保部收到近7万多条意见。

　　但是，制度上，对农民工群体应建立什么模式的养老保险，业界一直存有激烈争论。

　　一方认为，应建立城镇统一的社会保险制度，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，这样才能体现社会保障的公平性。

　　但也有观点认为，中国整个社会保障制度不可能与“国际惯例”接轨，面向农民工的社会保障在现阶段，也不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨，只能采取分类分层保障的办法。

　　还有观点认为，农民工进城面临的是制度的壁垒与无奈，建立新的社保体系又意味着一种新歧视。要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。

　　征求意见稿，选择了分类分层保障方法。

　　刘苓玲认为，与其他群体不同，农民工构成十分复杂，对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别，这个政策可以看作是一个过渡性的政策，国家应在此基础上，尽快解决城乡制度的衔接。

　　最后的焦点问题就是，办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗。

　　从参保农民工的角度来看，最基本的问题是“可转移”问题。重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉本报记者，“可转移”应当是核心的政策目标，是整个制度的基础，政府应该拿出更大的魄力，为农民工社保的可转移性打通路径。

　　解决“可转移”，提高统筹层次又是一大关键，目前各地实施的是“自下而上”路径，从县市统筹到省统筹，再等国家统筹。但目前省级统筹才在一些地方刚刚有眉目，国家统筹还没有明确的时间表。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，就社保基金统筹看，全国现有十余个省实现了省级统筹，但细究起来，这些地方有的省级调剂基金尚未建立；有的社保经办机构人、财、物尚未统一，并不能算真正意义上的省统筹；做得比较好的只有吉林，但也未完全实现省与县市之间的衔接。

　　郑秉文也表示，目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。

　　重庆市社科院城乡所所长许玉明表示，“如果国家统筹不能迅速建立起来，就很难说服农民工和企业积极主动交钱，并相信将来一定有福利。”

　　待解之题

　　这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。

　　人保部征求意见稿，实为早先重庆试点的农民工养老保险办法的“升级版”，即双低模式，从重庆的案例，可以了解这个方案的实施效果和待解难题。

　　2007年8月，已成为国家统筹城乡综改区的重庆，颁布并试行了《重庆市农民工养老保险试行办法》，以期解决农民工养老保险问题。

　　根据《试行办法》的规定，农民工养老保险缴费基数按本人上年度月均工资总额核定，为上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60%到300%，用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。

　　建立农民工养老保险个人账户，其中个人缴费部分全部计入个人账户，用人单位缴费中9%计入个人账户，另1%划入共济基金。

　　重庆市社保局农保科对本报表示，这个办法实施后，得到农民工和企业的认可，参保积极性有所提高。

　　重庆市在2007年组织相关人员，进行了《建立重庆城乡衔接的社会保障制度研究》，刘苓玲为该课题负责人。这个研究课题指出，双低模式，使企业和个人缴费大为降低，在一定程度上减轻了他们的负担，但在实际推行中存在保障水平低，缺乏互济功能，易引发城乡就业矛盾等问题。”

　　重庆模式取消了养老保险社会统筹部分，代之以共济基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的对农民工的“二次剥夺”。

　　但是“双低”模式仅在农民工群体范围内分担养老风险，缺乏社会保险的互济功能。同时，在政策中也没有看到政府的财政作用，因而重庆市“双低”模式很难从真正意义上称为社会保险。在人保部的征求意见稿中，同样也没有明确财政的责任。

　　刘苓玲负责的课题组还发现，这个政策与城镇职工养老保险是两套政策，就易在同一企业形成两种不同的参保模式，从而使企业可以在两种政策中进行选择，将直接诱导企业与政府的博弈行为——企业在雇佣员工时将倾向于农民工而非城镇劳动力，将加重城镇劳动者的就业压力。

　　双低模式，还带来保障过低的矛盾。研究课题指出，由于城镇职工基本养老保险是通过社会统筹基金的支付，来合理规避由于社会平均工资金增加和物价上涨等因素带来的，保障水平的降低的风险，而农民工养老保险只计算个人账户积累额，因此很难满足其在退休时的基本生活需要。

　　这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，“现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。”

　　“低起点，并非绝对就是好事。当前应该逐步提高缴费比例，最终与城镇养老保险持平。而现阶段农民工缴费能力的条件下，政府对缴费予以一定补贴应该是可行的办法。”刘苓玲说。

　　刘苓玲认为，目前政府在农民工养老保险上承担的责任是不够的，很多地方均采用了“政府出政策，个人来参保”的思路，但农民工的经济非常有限，对此财政一定要承担起责任。

　　随着我国城镇化的进程，一部分农民工肯定要转变身份，其账户如何与城镇保险、农村养老保险接轨，也是待探索的难题。

　　“在制定社保政策时，一定要避免养老保险政策的“碎片化”，一项社保政策的修改成本是非常高的，影响也很大，因此在制定时，一定要注意要为未来的发展留下‘通道’。”刘苓玲表示。

　　对于大多数农民工，在真正的实惠实现之前，养老保险对他们意义不是那么重大。

　　肖胜经虽然对养老保险不那么在意，但谈到还是有不少的企业为农民工建立了养老保险，仍然觉得羡慕，“他们是很正规的，都是大企业。”