突破主体功能区规划障碍

　　“硬软”政策障碍

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家均表示，实施主体功能区规划战略的最大障碍是与之配套的体制机制的欠缺。

　　樊杰把这些概括为“硬软”两方面的政策。软的方面主要指政府绩效考核政策带来的激励和引导作用。而硬的方面主要包括财政政策等调控工具。

　　首先，长期以来，经济社会发展都以追求GDP增长为核心的发展观。陆大道院士在接受本刊采访时表示，“许多地区不顾自身的资源环境承载能力、区域分工条件和比较优势，围绕地区经济增长，盲目开发和追求经济总量的翻番。”而这些发展往往以浪费资源、牺牲环境为代价。空间开发的无序导致在短时期内和局部取得一定效益的同时，造成长期的、整体的环境和经济损失，许多地区甚至付出了难以挽回的代价。

　　其次，经济转型时期，中央和地方的分税制及事权的下放，导致了地方政府围绕地区GDP的税收增长推动经济增长的激励和冲动，形成了一个较长时期内由地方政府推动的经济增长格局。一些地方政府竞相制定不切实际的发展目标和发展重点，不仅导致各地区之间各自为战和重复建设，而且带来严重的恶性竞争和无序开发。

　　受访专家认为，这主要涉及到政绩考核标准的制定问题。作为具有相对的独立利益的主体，地方政府有着自己的目标函数（功劳被承认、官员被提拔等），在政府绩效考核指标体系没有改变的情况下，追求GDP的增长依然是其工作的重点，构建主体功能区规划的动力不足。

　　此外，由于不同功能区的发展条件和发展定位不同，不同功能区的财政能力和提供公共服务的能力也不同。要使各功能区居民享有水平大体相同的基本公共服务，需要在维持现行基本财政体制的基础上，完善财政转移支付制度。在限制开发和禁止开发的区域，财政上将成为弱势区域，从社会公平的角度来说，这些地区公共服务的保障有赖于国家财政的转移。

　　而在一些以生态效益为主要功能的地区，其对生态的保护本身就需要较大的投入。陆大道认为，有些地区的生态完全不只是关系着自身的发展，甚至影响着其他经济区域的安全。提供生态服务也是一种产品输出，也就应该得到应有的补偿。财政转移支付等政策的滞后成为推行主体功能区规划的又一障碍。

　　完善制度保障

　　权威人士认为，实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要系统性地建立和调整相关政策，完善相关的制度保障。

　　行政激励政策方面，落实推进主体功能区战略，需要地方政府严格按照功能区定位的要求，创造性地执行中央的政策。只有对地方政府的行为加以正确引导，才能使地方政府积极性的发挥有助于形成理想的空间分工格局。

　　“支撑主体功能区规划核心的政策之一就是政府绩效考核政策，应该根据不同主体功能定位，设计一套差别化的政府政绩考核的指标体系。把其作为政府对干部进行考核，甚至是作为公众对干部进行评价的一个重要指标导向。”樊杰认为，落实主体功能区规划，“政府的绩效考核是最主要的指挥棒”。

　　在区域政策方面，首先需要理顺中央和地方的财政关系。进一步界定各级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府之间的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制。完善税收制度，在统一税收的前提下，赋予地方适当的税收管理权，启动土地财产税收改革试点，逐步培植地方政府可永续利用的地方税源，改变地方财政收入过重依赖流转税和土地出让金的格局。

　　其次，要完善转移支付制度，促进地区间基本公共服务均等化。确定国家基本公共服务的范围、水平和标准，根据落实主体功能区战略的需要，修订现行转移支付中的标准支出项目；调整一般性转移支付资金分配方法，从主要保地方政权运行转变为保政权运行和政府职能的履行；调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付；完善省级以下转移支付力度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任；针对限制开发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付项目。

　　还要废止妨碍资本要素流动的各种行政性规定，促使资本要素流向更高回报率的地方。打破劳动力市场分割，促使劳动力流向具有更大资源环境承载力的地方，提高劳动者跨区域就业的能力。

　　其四，推进资源价格改革，完善资源管理体制。加快建立能够反映资源稀缺性、市场供求状况和环境代价的资源价格体系，排除各级政府对资源性产品价格形成的不合理干预。改革资源管理体制，健全资源的有偿使用制度，确保国家对矿藏、水流、森林等自然资源的所有者权益充分实现。充分发挥市场机制的作用，实现稀缺资源的集约、节约利用。

　　其五，制定和实施区域化的产业政策。明确各功能区的产业发展方向和产业结构调整目标，制定相互衔接的配套政策，促进功能区内部和功能区之间的产业协调发展，推动生产力优化布局。