重大责任事故所涉渎职等职务犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科级以下基层行政执法和监管部门，处、科级干部的人数和所占比例都比以前有所增加。
近日，记者从第四届安全法制高层论坛上看到来自最高人民检察院的一组数据：2007年7月至2009年3月，全国发生一次死亡30人以上的重特大生产安全责任事故15件，全国检察机关立案查办涉嫌渎职等职务犯罪案件1371人，其中科级以下干部515人，科级干部331人，处级干部48人。
最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松说，从查办的情况看，重大责任事故所涉渎职等职务犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科级以下基层行政执法和监管部门，占立案数的37.56%。
视点特稿
本报记者 储皖中
每一次重特大安全事故之后，有关部门对责任人的处罚不可谓不严厉，对安全事故经验教训的总结不能说不周到，但依然无法杜绝安全事故的发生……
有人说，仅仅靠问责，对一些安全生产领域责任人的警醒效果十分有限，对杜绝和减少重特大安全生产事故的发生影响也有限；
有人说，一些责任部门，在监督和执法也不完全是主观上的“无为”，而是“无法作为”，地方政府为了短期经济效益，认为发展就必须要付出代价，不配合责任部门的监管和执法，甚至还设置一些障碍，使监管部门的执法陷入困境。
近日，在云南省昆明市召开的第四届安全法制高层论坛上，来自国家安全生产监督管理总局、最高人民检察院渎职侵权检察厅以及一些研究机构的专家，围绕近年来重特大安全事故背后的渎职情况，展开了热烈讨论。
事故频发背后大都有官员失职渎职的影子
远的不说，就在今年，便已发生了多起安全生产事故。
2月22日凌晨，山西屯兰煤矿瓦斯爆炸，78人死亡、114人受伤；
3月6日6时许，河北省武安市金铭煤矿爆炸，4人遇难；
4月25日，云南昆楚高速发生特大车祸，21人死20伤……
据最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松介绍，从2007年7月至2009年3月，全国检察机关派员参与行政机关对重大生产安全责任事故调查3466件，投入警力14278人(次)。期间，全国发生一次死亡30人以上的重特大生产安全责任事故15件。全国检察机关通过调查发现并立案查办涉嫌渎职等职务犯罪案件1371人，其中科级以下干部515人，科级干部331人，处级干部48人。截至今年3月31日，全国检察机关已办结675件，其中法院作出有罪判决375人。
“事故居高不下，负有监管职责却不作为、乱作为的官员难辞其咎。”北京市人民检察院副检察长方工在接受记者采访时一语中的。
近几年检察机关查办的重大生产安全责任事故所涉及的渎职等职务犯罪案件有什么新特点呢？
宋寒松告诉记者，这类案件的犯罪嫌疑人集中在科级以下基层行政执法和监管部门，一些直接负责安全生产监督管理的执法人员滥用职权、玩忽职守，造成的后果严重，“处科级干部的人数和所占比例都比以前有所增加，领导干部犯罪有上升趋势”。
“失职渎职行为涉及行政管理、行业管理、生产安全执法和监管的主要环节。国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权是导致重大生产安全责任事故多发的主要原因之一，相关职能部门的部分执法人员失职渎职，甚至与不法业主沆瀣一气，大搞权钱交易。”宋寒松说，“另有相当一部分重大安全生产事故发生的原因则是由于地方政府监管不到位、责任不落实，有的是地方政府和监督管理执法部门事前对存在的危险事故隐患置若罔闻，不积极采取措施解决；有的是对长期违法违章生产以及不具备安全生产条件的企业该吊销执照不吊销，该撤消许可不撤消许可，该依法责令停产整顿和关闭的不依法责令停产整顿和关闭，对不符合安全生产条件的矿山企业验收通过。甚至一些地方在事故发生后，还妄图隐瞒事故，开脱责任。”
百部法律法规规章为何止不住重大安全生产事故发生
据有关部门粗略统计，全国人大所立的与安全有关的法律有10多部，国务院制定的各种条例达50多部。此外，国务院还发布了30多个加强安全生产的通知，各部委的规章有100多个。
用工业和信息化部部长、原国家安全生产管理总局局长李毅中的话说，“这些法律法规加起来，一寸厚的装订本有3大本”。但是，上百部法律法规却管不住“安全事故频发”，从某种意义上说，这或许成了立法者的尴尬。
据与会法学专家分析，这么多法律法规规章止不住重特大安全事故的发生，原因是多方面的。
尽管我国各项法律制度不断完善，但有关事故调查处理的规定不明确，法律责任规制不到位，立法内容不协调，且目前尚未涵盖的领域还有很多，给执法者随意进行职务活动留有较大空间。同时，现有的法律法规有些线条较粗，不严谨，执法人员可按自己的理解和情绪去执法，往往会给相对人造成危害。
自由裁量权过大，客观上给严格执法造成了不利的影响。例如《黑龙江省安全生产条例》第三十条规定：煤矿应当每年核定生产和通风能力，按核定能力均衡生产。严禁超能力、超强度、超定员生产。违反此规定的，处单位50万元以上100万元以下罚款。这项规定给执法人员留有50万元的自由裁量空间，执法者可根据自己的好恶和企业的“态度”，选择上限或者下限处罚。诸如此类的条款，在现行法律、法规中比比皆是。而这些条款恰恰是触及执法相对人经济利益的关键所在，也是一部分执法人员蓄意钻法律空子的最佳选择。
此外，强烈的物质财富占有欲促使行政执法和基层监管人员假公济私、铤而走险，为了个人利益，对一些安全生产隐患睁只眼闭只眼，甚至对一些达不到安全生产标准的企业开绿灯、开后门。
由于部分地方负责人长期以来只重视发展经济，把“发展是硬道理”演变成了“增长第一”、“GDP挂帅”，从而忽视了对安全生产的管理。如广东兴宁“8·7”矿难发生前，各级负责人明知该矿存在严重的安全隐患，但考虑到煤矿是当地支柱产业之一，是纳税大户，难以痛下关闭整顿的决心，以致酿成特大责任事故。
个别负责人对事故背后存在的渎职犯罪行为采取了较为宽容的态度，甚至有的负责人把检察机关介入查处此类案件与发展经济相对立地看待，对检察机关介入事故背后渎职问题的调查不理解、不配合、不支持，甚至设置障碍对抗调查。
落后的执法环境导致反渎职工作走入困局
记者了解到，广东省人民检察院反渎职侵权局曾专门成立调研组，对广东从2005年至今检察机关查处责任事故背后渎职犯罪的情况进行了调研。
调研发现，2005年到2007年期间，广东省事故伤亡人数多、经济损失多、重特大事故总数多，与检察机关介入少、刑事追究少和判处实刑少的情况形成了鲜明的对比，这种现象的背后既有外部执法环境的因素，也有检察机关内部自身的问题。调研显示，一些地方领导对于渎职犯罪的危害性认识不足。
据与会专家介绍，渎职犯罪侵害的是国家公职人员履行职务的“勤政性”和“正当性”，给国家和人民造成的损失比贪污罪更严重。最高人民检察院公布的数据显示，贪污罪平均个案损失是15万元，而渎职侵权个案损失是258万元，是贪污罪个案损失的17倍。但一些部门负责人习惯于将涉嫌渎职犯罪的人员是否存在受贿行为作为检察机关能否查处的标准，对于渎职犯罪普遍看法是：粗心大意、工作失误、不属于贪污受贿、主观恶性小、属于好心没办好事等。
在安全生产领域，多头监管、职责不明的现象极为突出和普遍，事故发生后要厘清责任不容易，特别是多因一果造成的事故和事件，往往形成集体渎职的局面。如果严格执法，涉及面广，打击面大，检察机关则面临着执法的法律效果、社会效果如何统一的问题；如果控制打击面，只追究个别责任相对集中的渎职人员，检察机关则面临如何体现公平正义，如何完善责任证据链条的难题。
与会专家介绍说，一些行政部门通过“公共权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化”的方式，实现权力寻租，将公共权力转化成个人或者单位牟取私利的工具。结果是，在一些地方管理中有好处的事大家争着干，多头执法，重复处罚；而对于没有利益的事或涉及承担责任的时候就相互推诿，最终出现执法盲区。这种执法导致违法企业主以少许的罚款换取了对法律的“变通执行”或默许执行。
此外，行政调查与检察调查协调机制执行不力，一些基层单位“不把违法当违法，不把犯罪当犯罪”的现象仍然普遍存在；行政执法与刑事司法衔接不畅；有些行政执法部门自身执法方面存在的困难也导致检察机关认定和查处难。部分行政执法部门的执法手段有限，执法权威不够，资源投入不足，难以全面履行职责。
而检察机关内部机制的问题也是造成一些地区的检察机关对事故介入少，起诉率低的一个重要因素。这些问题包括反渎职侵权部门的力量与所负担的执法任务不相适应，检察机关装备设施落后与所承担的任务不相称等问题。
执法环境又对反渎职侵权工作形成不容忽视的负面影响。一些基层检察机关领导对办理此类案件存在畏难情绪，办案人员存在畏惧心理，办案缺乏必要的有科技含量的侦查手段等，这些都不利于打击安全生产领域的渎职失职行为。
“天天抓屡屡发”难题何解 本报记者 储皖中
“相关部门必须建立长效的安全生产执法机制，加大对渎职行为的打击力度，以减少重特大安全生产事故的发生。”针对安全生产天天抓，安全生产领域的重特大事故却屡屡发生的现象，最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长宋寒松提出了解决之道。
宋寒松说，检察机关要主动监督，敢于办案，不断加大惩治重大生产安全责任事故涉及的渎职等职务犯罪工作的力度。对公安机关提请批准逮捕的重大责任事故、重大安全事故以及非法开采等犯罪嫌疑人，在法律许可的范围内，要坚持快批捕、快起诉。要努力研究重大责任事故所涉渎职等职务犯罪的个性特点，把握规律，有针对性地开展查办案件工作。
检察机关要加强与有关行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关行使检察调查与行政调查的关系，共同做好重大责任事故调查处理工作。要充分发挥一体化机制的作用，努力实现办案工作规范化、制度化。必要时可以灵活采取异地交办，异地调集办案骨干，集中力量突破案件等方式，以有效地克服地方和部门保护主义。
在查办重大安全生产责任事故涉及的职务犯罪案件过程中，要深入剖析事故发生的体制、机制、制度和监督管理原因，举一反三，向发案单位和发案单位所在的行业、系统主管部门，向对安全生产负有监督管理职责的行政执法部门、监督管理部门提出检察建议，帮助堵塞漏洞，健全制度，纠正行政执法、监督管理中的违法事项。
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