《瞭望》文章：全球化视角选择油气战略

　　针对油气管理中的问题，结合全球化影响，我国的油气战略选择，需从多方面综合考虑

　　文/李京文

　　国际油价去年7月曾创下每桶147.50美元峰值，但到12月滑落至每桶32.40美元。

　　石油市场是一个全球化的市场，其产品又具有很强的地缘政治成分，中国的能源战略与政策受到国际能源形势和经济全球化的直接影响。同时，作为经济增长速度最高、经济总规模日益扩大的大国，中国油气资源战略的选择无疑将对世界油气市场产生重要影响。因此，中国制定油气战略应当以全球化视角，考虑国际因素和其他国家在能源市场体制改革与政策上的经验教训。

　　石油消费仍供大于求

　　在经济全球化的背景下，无论是从国际还是国内形势看，对石油的需求都呈现增长态势。总体而言，世界一次能源消费结构以油为主的形势仍将继续。

　　在国际油气产需方面，世界石油需求呈稳定增长态势，其中，发展中国家需求增长高于发达国家。据国际能源机构统计，1997年至2007年间，世界石油消费以年均1.4%左右的速度增长。受油价高企和需求欠柔性的影响，2006年，世界石油消费增速降至0.7%，而2007年该指标恢复到1.1%。如要保证世界经济的持续增长，则可预计今后20年左右的时间内，世界石油消费将以略高于前一阶段的速度增长，增幅可能达到1.8%。

　　进入21世纪，欧美等发达国家已进入后工业社会，在节能技术、能源效率、产业结构和替代能源开发等方面已取得了长足进步，石油需求增长速度放慢，预计年均增长0.9%～1.0%左右。在广大发展中国家，由于经济快速发展、人们生活水平提高，加之在产业结构上接受了发达国家转承来的能源密集型产业，预计今后20年的石油消费增长速度将高达3.1%，为发达国家的3倍多。

　　未来石油消费量增速将略快于产量增速，供应将趋紧。2007年全球石油产量比前年下降0.2%，降至8150万桶，是2002年以来首次出现下滑。由于石油投资因全球金融危机而大幅减少，全球石油产量达到顶峰的时间将比预期要提前许多。综合各种预测和判断，世界石油可能在2020～2030年达到产量高峰，高峰期产量有可能在45亿～50亿吨范围内。

　　数据显示，世界天然气资源条件优于石油，2050年前后，天然气将取代石油占据世界能源消费品种结构中的首位。2008年，世界天然气产量增长迅猛，总产量飙升6.78%，达30501亿立方米。除北美外，世界其余国家和地区的天然气产量都有显著的增长。截至2008年底，世界天然气估算探明储量为177.11万亿立方米，同比增幅1.11%，按目前开采水平可稳定满足至2060年的需要。随着天然气合成油技术、燃料电池技术、天然气水合物利用相关技术的进步，天然气的运输、贸易方式和开发空间将大大拓宽。

　　从国内形势看，从1985年以来的20多年中，中国的石油需求均以每年超过6%的速度递增。在加入WTO前的2001年，中国石油进口依存度只有30%。到了2002年，中国的石油需求增量约占世界同期石油消费增加总量的2/3。2003年进口石油9114万吨，超过日本成为世界第二大石油消费国。2008年，石油（包括原油、成品油、液化石油气和其他石油产品）净进口量达20067万吨，在国内油品消费量中的占比已升至接近52%。

　　预计2050年前，国内石油生产产量将稳定在2亿吨左右。然而，在石油消费持续增长的形势下，原油产量增速仍小于需求量的增长。2008年，我国原油表观消费量为3.65亿吨，同比增长5.8%，与2007年7.3%的增幅相比放缓1.5个百分点；成品油表观消费量为2.15亿吨，同比增长11.9%，比2007年6.9%的增幅则加快了5个百分点。按此速度推算，到2010年，我国石油消费量将达到4.25亿吨，2020年将超过8亿吨。

　　天然气产量和消费量也将快速增长。近年来，我国天然气探明可采储量大幅度增长，下游的输送和消费环节发展相对缓慢。我国天然气工业正处于勘探早期阶段，也是快速增长时期。至去年底，我国天然气资源探明率为24.6%，可保证国内天然气产量2020年达到1200亿立方米。

　　油气监管体系有待完善

　　尽管我国石油储量产量进入平稳增长阶段，然而目前油气发展管理在监管等方面仍存在一些问题。

　　我国没有专门、统一的油气立法，油气监管体系不健全。现有法规中有关油气的内容，主要是针对所有矿产资源开发管理和资源保护的法律、法规，没有反映石油、天然气资源的特点，无论从开发和节约国内油气资源，还是从积极开拓海外资源的角度，都不利于进行明确、具体、有针对性地规范化管理。

　　同时，油气勘查前期工作投入较少，扶持政策尚未奏效，运转体制不够灵活。油气资源普查、评价，非常规油气资源开发的科技攻关等，都需要国家承担起责任和风险。三大国有石油公司重组改制后，不再具有政府职能，油气勘探前期工作投入不足，油气地质中的公益性基础工作出现空当。另外，我国难开采储量比例很高，而且今后待发现资源中，仍将以低渗透和稠油等难开采资源为主。这部分资源的开采成本越来越高，在正常油价下需要给以一定的优惠政策，否则大石油公司有时也难有积极性进行开采。而一些技术含量高、队伍精干（包袱小）、体制灵活的小公司又未必能获得市场准入。

　　我国能源消费浪费很大，现行的油气节约和替代政策目标性、可操作性又不强，缺乏有效的促进油气资源合理消费的引导机制和激励政策。现有的油气节约与替代方面的法律法规其执法内容并不具体，与其配套的规范和条例还不完善，全社会的节油意识并未形成。目前普遍存在的一些不合理的、低效的、非清洁的石油消费，还未形成一个有效的优化调节机制，以促使石油资源的合理配置。我国能源供应价格长期徘徊在较低价位，也不利于上游资源的勘探、开发，节约资源的效益、效果都不明显。

　　石油流通体制改革也存在着滞后。我国石油市场没有放开，探矿权、采矿权和原油、成品油批发仍由几大国有公司专营。同时还有遭人诟病的定价机制，原油、成品油只是在价格上与国外接轨，价格机制本质上仍然是政府指导价。现行的定价机制是按国际三大石油交易所的石油价格制定国内原油、成品油价格，国际油价剧烈波动的风险被释放到了国内。

　　国际范围内的石油勘探开发方面的竞争，不仅是石油公司之间的竞争，而且是综合国力的竞争；不仅是企业行为，而且是政府行为。而我国在国家层面还缺乏开拓海外石油资源市场的总体战略和配套政策。

　　油气战略选择趋向多元

　　针对油气管理中的一些问题，结合全球化影响，我国的油气战略选择，需要从多方面综合考虑。我国石油天然气的国家所有权限、油气发展总体规划的制定原则和程序、石油天然气中下游管理制度、监管机构的职责权利和有关制度等方面的内容，急需以立法的形式加以明确和规范。另外，我国油气立法条件已基本成熟，加紧油气立法，有利于我国油气行业的健康发展。

　　建立健全我国油气行业监管体系，克服监管职能过于分散的问题，同样是当务之急。目前油气监管涉及国家发展改革委、国土资源部、商务部、财政部、环境保护部等十几个部委，但这些部门真正从事油气行业政策制订和行业监管的人员很少，部分监管职能甚至还在几大石油公司本身，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的监督。应该按照公正、透明、专业、诚信和权力制衡的原则建立我国的油气监管体系，维护市场竞争的秩序。现代监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护。现代监管的核心是监管活动的法制化。

　　同时还要重视油气勘探前期工作，积极扶持油气勘探和难采储量的开发利用，加快石油流通流域的改革。国家应该安排专项基金，并责成有关部门组织实施，包括建立国家重点实验室，开展石油地质基础理论研究，进行深海、南海以及全国性的油气资源普查、调查、勘查，以及全国油气资源评价研究和战略选区等。对尚未申请油气资源矿产勘查权、又有较大勘探前景的新区新领域，国家可设立风险勘探专项基金进行资助，并通过招投标方式选择勘探企业，以较优惠的条件鼓励企业投资并组织实施。实行风险勘探减免税费政策。对难开采资源和自然条件恶劣地区的石油资源的开发实行优惠的税收政策和灵活的管理体制，鼓励各类所有制的油气企业参与投资开发。积极谨慎地参与国际石油期货市场，控制石油进口的成本，利用期货工具锁定价格，同时应充分考虑期货市场的风险性，谨慎介入。逐步在中国境内建立石油期货交易，并使之成为国际石油交易中心，增强对国际油价的影响力。逐步改变我国企业被动接受世界石油价格的局面。

　　国外经验表明，在天然气发展的起步阶段，需要下功夫用多年的时间培育和发展天然气下游市场。应根据我国的实际情况，制定全国天然气长输管网等基础设施布局规划，并纳入国家基础设施建设总体规划。积极吸引外资和国内社会资金，有计划地推进天然气基础设施建设。制定规范的城市配气管理法规，打破地方用气市场输配的垄断，开放并鼓励城市燃气管网建设和配气市场的竞争，在降低配气费价格的同时，取消向终端用户收取的高额开户费。允许天然气生产商向大用户直接供气。改革天然气定价政策，对天然气生产和运输企业给以税收优惠等扶持政策。

　　我国油气节约和替代政策还应加强与国家其他宏观经济政策、行政管理体制的有机协调和统一。在制定石油节约与替代政策的过程中，要与国家产业结构调整政策、环保政策、税收政策保持有机结合，互相促进，并具备适时审视、及时调整的灵活性。

　　多元化的油气贸易战略，还要把“走出去”与“引进来”结合起来。在这方面，应加大能源外交的力度，把能源外交与我国的总体外交紧密结合，把积极推动我国与资源国的油气合作纳入外交工作的重要内容。加强与世界大石油消费和出口国的合作协调，利用国外油气资源只有通过互补型的互换才可能达到长期的互利。要从大经贸的角度考虑与资源国的合作，统筹利用我国的市场砝码，提高我国石油公司在与国外油气合作中的谈判地位。□（作者为中国工程院院士）