今年5月，国务院56号文正式批复《深圳市综合配套改革总体方案》。方案从上报到正式批复，期间仅历时两个多月。在全国目前已有的7个配套实验区中，深圳是批复最快的综合配套改革试验区。

　　近日，深圳市召开新闻发布会，全面介绍总体方案的基本思路和主要内容。

　　众所周知，政治领域的改革属于改革中的“深水区”，当中，行政管理体制改革牵涉许多深层次复杂问题，属于高难度改革。一向以勇于创新而著称的深圳，这一次又站在了改革的前沿。

　　大部制深圳“试水”

　　深圳建市以来，共进行过四次行政审批制度改革；2008年，深圳市财政局向普通公民公开本级政府详细预算，深圳市在透明政府建设上又迈开一步；2008年年底，深圳在全国率先推出“法治政府建设指标体系”，让法治政府变得更为眉目清晰

　　从1979年建市至今，深圳在经济领域取得了举世瞩目的成就，三天建设一层楼的“深圳速度”令人惊叹，“时间就是金钱，效率就是生命”的口号广为流传。

　　从改革开放以来，深圳在传统经济体制创造了无数个国内第一：率先放开一切生活必需品价格、第一个取消各类票证、发行了新中国第一张股票、敲响了中国土地第一拍、率先突破固定用工的传统体制、打破“铁饭碗”……

　　随着市场经济体制的建立和完善，深圳的改革重点也逐渐转移。深圳逐渐成为一个在政治领域改革的先锋城市。

　　早在2001年，深圳就被中编办确定为5个行政体制改革试点地区之一。在5个行政体制改革试点地区中，深圳作为惟一的副省级城市，级别最高。

　　有位专家在接受记者采访时，曾经做了如下评价：“改革开放后，深圳的行政体制改革探索是走在国内前列的，深圳经验也一直被中央所器重。”

　　在2008年的全国“两会”上，备受关注的国务院“大部制”改革方案终于出台。而在此之前，深圳就已经开始率先探索，深圳现今已经采取了大部制的机构设计。

　　比如，深圳实行“大交通”的管理模式，海陆空交通管理都整合在交通局下；深圳市文化局则统筹文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作等；此外，深圳的城管局也与别处不同。

　　据悉，现在深圳城管局的设置整合了五个部门的职能：城管综合执法局、环卫局、园林局、市政局、爱国卫生办。城管执法的执法项目多达21项之多。

　　深圳市曾自信地对外宣布，深圳“大部制”早就开始了。与许多地区相比，深圳政府体制与市场社会更为接近。

　　不仅如此，深圳建市以来，共进行过四次行政审批制度改革；2008年，深圳市财政局向普通公民公开本级政府详细预算，深圳市在透明政府建设上又迈开一步；2008年年底，深圳在全国率先推出“法治政府建设指标体系”，让法治政府变得更为眉目清晰。

　　在这一系列的行政体制改革之后，深圳依然没有停步。

　　尽管2009年的《深圳市综合配套改革总体方案》关于行政体制改革的描述才寥寥数语，但对照深圳在行政体制改革已经取得的成就，毫无疑问，深圳在深化行政体制改革方面，后续的动作将更加期待。

　　《深圳市综合配套改革总体方案》中，深化行政管理体制改革的基本思路如下：以转变政府职能为核心，全面创新行政管理体制，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、廉洁高效转变，努力建设人民满意的服务型政府。

　　在这个基本思路下，围绕着“大部门管理体制”、“决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”、“法制政府”、“城市行政区划及管理体制改革”、“公务员管理制度”等方面，深圳市又阐述了改革的重点。具体为：

　　(一)转变政府职能，完善管理体制。按照职能有机统一的原则，优化政务流程，整合政府机构，完善大部门管理体制，实现政府职能、机构与人员的合理配置。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

　　(二)严格依法行政，建设法治政府。探索建设法治政府的有效途径，建立法治政府考评指标体系，加强程序设计和程序保证，严格规范行政执法行为，规范行政处罚权的实施机制。完善行政复议制度和政府责任体系，建立行政问责制。继续深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批。进一步健全政府决策的公开征询机制，拓宽民意渠道，坚持民主决策，切实加强社会公众对政府的监督。完善政府信息发布制度，提高政府工作透明度和公信力。

　　(三)探索城市行政区划及管理体制改革。适当调整行政区划，推进精简行政层级改革试点，缩短管理链条，提高行政效率，实现一级政府三级管理，创新现代城市管理模式，提高城市精细化管理水平。

　　(四)创新公务员管理制度。实施公务员职位分类管理，建立健全公务员职位说明书制度，对公务员中专业性较强的职位和辅助性职位实行聘用制。探索实行公务员能进能出、能上能下的管理体制。进一步深化公安队伍专业化改革，完善相关配套政策。

　　(五)深化事业单位改革。在事业单位分类改革的基础上，进一步推进政事分开、管办分开，规范政府提供公共服务的领域、标准和方式，深化事业单位人事制度、社会保障制度和收入分配制度改革，创新事业单位内部管理制度和运行机制，开展事业单位法定机构改革试点。

　　这是一幅怎样的蓝图呢？

　　大部门管理体制重新前行

　　为了突破“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，深圳考虑实行“外包、授权和购买”的方式，将一部分行政事务外包给非政府机构，最终形成多元化的公共事务管理制度

　　在改革重点第一条中，方案提到要“完善大部门管理体制”，同时，要建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在某种程度上，深圳的大部门管理体制又重新开始了最初的探索。

　　据了解，2002年开始，深圳市政府组织人力考察了主要发达国家和地区的政府管制体系。随后有关人员撰写了机构改革方案。

　　改革方案的要义是，对一些政府部门进行撤并和调整，按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，负责制定政府的法规、政策、办法；再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行局。另设置一个监察局。决策局将在每年年初与执行局签订行政绩效合同，由监察局进行考察和监督。

　　这种根据决策、执行、监督三个层面而重新组织结构的做法可谓极为大胆。有关专家对此方案寄予厚望，认为这将有效地克服备受诟病的“公共权力部门化、部门权力利益化、获利方式审批化、审批方式复杂化”的痼疾。

　　但随后，因为操作层面的现实阻力，以及缺乏社会共识，最终尽管大部门管理体制得以确立，但决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制却暂时落空。

　　但在2009年，当初的“决策、执行、监督”三分的改革思路却在《深圳市综合配套改革总体方案》中重新出现。

　　据悉，所谓“决策、执行、监督”三分，是把提供公共产品的决策权、执行权、监督权交给不同的部门，形成由少数决策部门、多数执行部门和独立监督部门组成的一级政府。

　　行政三分后，大量的执行部门将成为直接为公众提供服务的部门，并可以按照契约方式，由企业来提供公共产品或服务。

　　参与《深圳市综合配套改革总体方案》设计的深圳大学教授马敬仁在接受记者采访时指出，从经济发展、社会基础看，在2009年后，实施“行政权三分”的条件已经成熟。

　　有关专家在接受本报记者采访时表示，尽管如此，但是目前的改革仍要遵循一个循序渐进的过程。甚至为了突破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，深圳考虑实行“外包、授权和购买”的方式，将一部分行政事务外包给非政府机构，最终形成多元化的公共事务管理制度。

　　法治政府指标深圳先行

　　深圳的“法治政府指标”具有示范作用，将为全国各级政府加快法治政府建设积累经验

　　在《深圳市综合配套改革总体方案》中，“探索建设法治政府的有效途径，建立法治政府考评指标体系”也是一大亮点。

　　深圳有着法治建设的良好“土壤”：社会经济基础好，人均GDP在内地大城市率先突破1万美元；近30年一直是改革开放“排头兵”，培养了敢闯敢试的精神；毗邻香港，可以更便捷地学习和借鉴国际先进城市的法治经验。

　　在总结深圳市成功经验时，有关领导指出，深圳市历届市委、市政府都高度重视法治。

　　早在2006年，深圳就开始研究“法治政府指标”。2008年，国务院法制办与深圳市签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。指标出台，正是双方密切合作的成果。国务院法制办主任曹康泰认为，深圳的“法治政府指标”具有示范作用，将为全国各级政府加快法治政府建设积累经验。

　　2008年12月底，广东省深圳市委、市政府发布决定，制定并试行《深圳市法治政府建设指标体系》。

　　据悉，《深圳市法治政府建设指标体系》共有12个大项、44个子项、225个细项，作为法治政府建设的重点和考评指标。

　　全程参与起草的深圳市法制研究所所长周成新在接受记者采访时介绍，这些指标都是刚性的，涵盖了法治政府建设工作的方方面面：政府立法、行政决策、公共财政管理与政府投资、行政审批、行政服务、行政监督等。其中，行政服务、行政监督的法治化，是亮点也是难点。

　　行政服务，社会迫切需求，其法治化在全国仍是空白。

　　深圳市“法治指标”出台仅4个多月，就取得良好的社会效应。

　　2009年3月底，深圳市交警部门公布全市所有路口2000多个摄像头位置，还特意设立提示牌，明示是拍超速还是违章停车等。这种“透明执法”的做法是全国首家。

　　2009年4月初，深圳市工商局开展为深圳市巴士集团以及所涉及多家小企业合并、变更的改革上门服务。

　　深圳市还新设了市法治政府建设领导小组，在市法制办增设了“法治政府建设督导处”。

　　记者注意到，指标体系提到，“行政权力与责任紧密挂钩，行政岗位责任明确，执法过错或者错案责任得到追究”。而在财政预算方面，指标也提到，“依照法定要求编制年度决算草案，并附详细说明，按法定程序报经批准后一个月内向社会公布。”此外，指标体系用了近500字来详细阐述关于“政府信息公开法治化”。

　　实际上，深圳在政府信息公开方面，也是走在全国前列。2008年11月，一则《深圳向公民公开财政预算》的报道被各大网站转载。

　　深圳市人大计划预算委员会一位委员对此评价道：“向普通公民公开政府财政预算需要勇气。”

　　行政层级创新与特区扩容

　　深圳计划设立坪山新区。在坪山新区中，将“探索街道办和社区工作站行政资源整合”，也就是说，该区内的一个街道将撤并成若干个政府派出服务机构，率先过渡到由市政府、区政府、新撤并组合的若干政府派出服务机构组成的“两级政府三级管理”。而其长远目标则是逐步取消区政府，改区政府为政府派出机构

　　与我国绝大多数内地城市一样，目前深圳的行政层次是“两级政府、四级管理”，即市政府、区政府、街道办、社区工作站，前两者为行政政府，后两者则为政府派出机构。

　　而在《深圳市综合配套改革总体方案》关于行政体制改革的重点中提到，深圳市将“适当调整行政区划，推进精简行政层级改革试点，缩短管理链条，提高行政效率，实现一级政府三级管理，创新现代城市管理模式”。

　　深圳市在行政层级改革上，也将令人眼前一亮。

　　记者了解到，相关行政层级改革工作马上就要展开。

　　据悉，深圳计划设立坪山新区。在坪山新区中，将“探索街道办和社区工作站行政资源整合”，也就是说该区内的一个街道将撤并成若干个政府派出服务机构，其服务人口规模将小于街道、大于社区，率先过渡到由市政府、区政府、新撤并组合的若干政府派出服务机构组成的“两级政府三级管理”，而其长远目标则是逐步取消区政府，改区政府为政府派出机构。

　　而一旦区政府被取消，深圳市“一市两法”的难题也将迎刃而解。

　　目前，深圳市下辖6个行政区和光明新区，其中罗湖区、福田区、南山区、盐田区位于经济特区范围内，宝安区、龙岗区和光明新区地处经济特区外。

　　经过几十多年的改革发展，“深圳速度”也让特区内的土地、经济、人口、交通等规模迅速接近饱和，深圳特区内的生产总值已经是特区外的两倍还多。特区内外发展失衡无形中降低了深圳的整体竞争力。

　　本报深圳6月10日电