周继东，毫不掩饰他对城管执法的充分肯定，也毫不回避他对城管执法作风粗暴的深恶痛绝。他说：“城管执法融入社会至关重要。不要追得小商小贩满街乱跑。执法，一定要把保护合法、服务守法和纠正违法三者结合起来，而且首先要保护合法服务守法。”

　　城管执法一直是社会热议焦点。上网一搜，负面报道铺天盖地：城管打人、城管被打、城管打人秘籍……不一而足。人们不禁要问，城管到底怎么了？北京市作为在全国率先实行相对集中处罚权的城市，城管执法改革得失几何？面对舆论的批评与质疑，北京市法制办主任周继东表示“有话要说”。

　　城管执法的法律依据不容质疑

　　“有些人至今质疑城管执法队伍成立的法律依据，我认为在城管执法运行了12年，再提出这样的问题，不合时宜。城管执法依据就是行政处罚法第16条的规定。”周继东说。

　　行政处罚法第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。

　　北京城市管理领域实行相对集中处罚权，初衷明确，即要解决行政执法力量分散、职权交叉导致的多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。当时，北京市立一个法就建一支执法队伍，设立的市一级行政执法队伍有127支，执法人员6万多人，协助执法群众队伍号称17万，队伍够大人员够多，但他们各自为战，“依法打架”，执法难以到位，被老百姓斥之“十几顶大盖帽，管不了一顶破草帽”。

　　去年，北京市一级执法队伍已下降到65支，城管全部综合了市容、园林、公用设施等队伍，部分综合了环保、工商、道路管理等方面的执法职权。

　　“不仅是执法队伍绝对量的减少，北京近年来市容市貌的巨大变化，大家也都看到，城管功不可没。”

　　城管问题有的源于体制机制

　　周继东说：“有些问题，舆论把账算在了城管头上。其实，有些问题是体制机制造成的。城管管的事情，如果换作公安来管、工商来管，问题照样存在。对这些问题，有的北京市处理得很好，比如坚决实行处罚与执法者利益分离；有的至今也没有解决好，比如城管执法只是许多管理中的后半截子，需要与前半截子相衔接，但衔接的不尽如人意。”

　　据他回忆，1997年，北京市决定在宣武区全国第一个试点城管相对集中处罚权时，就非常明确城管必须“吃皇粮”———人要靠财政养，罚款一律上缴。

　　“北京和全国其他地方一样，城管的主要力量基本隶属街道办事处；所以，也要解决街道办事处的利益机制。我当时调查了城区几十个街道办事处，收费和罚款是其财政主要来源之一，这是一个制约城市管理的重要症结。”城管的问题显然也受制于此。

　　北京市的城管是以宣武区为突破口的。为什么选宣武区，周继东说，一个重要原因，因为当时宣武街道的经费80%是靠区财政供给。其他区的街道办事处，经费缺口就是靠办马路市场收取摊位费或其他名目繁多的摊派收费、罚款弥补，甚至连违章建筑的背后都有街道办事处的影子。

　　“组建城管实行相对集中处罚权，城市管理重心下移，街道办事处"吃皇粮"，这是几个相关联的问题，就像一局棋，哪一个子儿没解决好，北京城市管理还会是像老百姓说的"八路军与新四军自己跟自己打"，最终什么问题也解决不了。”

　　周继东谈到，现在，城管自身无法解决的问题还有：

　　一是城管执法是城市管理的后半截子，需要与前半截子相衔接。比如：规划部门实施了行政审批，城管不知道，还上门查人家是不是违法建筑。“城管只是一个环节，需要政府部门之间很好的衔接。”

　　二是小商小贩出路问题。在严管的同时如何开辟疏通渠道，是城市政府需要解决的。现在，多数城市立法明文规定不准随便摆摊设点，这种政策取向，实际上使城管执法压力巨大。

　　城管一支队伍不能包打天下

　　10年前，北京市的城管执法，确定的任务就是6个方面、108项执法职责。现在已统一行使市容、规划、园林、环保、工商、公安交通管理部门等13个方面、300多项行政处罚权。

　　周继东认为，城管执法应主要管好街面上的那些事。一些常见、多发、易于即时处理的事情，交城管执法比较合适。而一些专业性强的、属于行政许可事后监管的，比如治理黑车、以及一些环保执法需要借助专业技术等，由城管还是其他部门来管，关键是看谁管理更有效率。

　　他说，城市政府不能指望城管一支队伍什么都干，但现在往往是一遇到城市管理急难险重问题，都把城管推到前面。“一个城管队员，有300多项执法任务，压力可想而知。”

　　周继东认为，城管是城市管理体制改革的产物，应改革之运而生，也只能在改革中前行。今后的路怎么走，他认为，首先城市政府对这支队伍不能只使用，不关心，要真正帮助他们解决一些实际问题，如城管执法权限范围问题、与其他城市管理部门的职能衔接问题、恰当调整对城市游商摊贩政策问题；他建议一些城市政府要彻底解决城管、街道办事处收费处罚与利益挂钩问题，利益机制不解决，有些冲突还会不断发生。再一个就是城管一定要抓好自身队伍建设，转变执法形象，改变执法方式，对那些素质极差的人员必须坚决清除，这是扭转社会舆论的根本之策。最后，他呼吁，社会各界和媒体也要客观公正看待城管，有错误当然要批评，但不要因此一笔抹煞了城管的改革意义和全国几十万城管人员作出的巨大贡献。

　　本报北京6月24日讯