曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生，1979年就开始在全国人大常委会工作。30年来，他是中国改革开放以来立法进程的重要亲历者和见证者。因为长期从事国家法和行政法的立法工作，他对我国的选举制度十分了解，见证了我国从等额选举到差额选举的巨大进步。近日，他接受了本报记者的采访，娓娓谈起我国选举制度的历史变迁：

　　选举制度是一个国家政治制度的重要组成部分。新中国成立以来，我国的选举制度经历了从实行等额选举到差额选举，再到通过立法一步步地完善差额选举制度的过程。

　　上边提名下边画圈

　　由于多种原因，新中国成立后相当长的一段时间，无论是选各级人大代表，还是选国家各级机关的领导人，我国一直实行的都是等额选举制度。比如说，选5位副省长，就只有5位候选人；选4位副县长，就只有4位候选人。这种选举制度，代表挑选的余地不大。所以当时有的地方和代表有意见，说这是“上边提名单，下边画圈圈”。

　　河南当时有个说法，有点挖苦的意思，叫“举拳头，吃馒头”。比如说乡人大要选乡长、副乡长，候选人没有几个，又是等额选举，也没有无记名投票。选举时，代表们举手就通过了。选完后吃饭时每位代表发两个馒头，一碗糊辣汤。这就被称为“举拳头，吃馒头”。

　　差额选举的法律化

　　变化始于党的十一届三中全会。这次在新中国历史上具有转折意义的重要会议之后，民主法制建设受到了前所未有的重视，选举制度改革问题也被提到了议事日程。

　　1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的选举法，规定各级人大代表一律由选举产生；这次会议通过的地方组织法，把差额选举办法延伸到选举地方政府领导人员、人大常委会组成人员和法院院长、检察院检察长上来。

　　这就意味着，无论是选人大代表，还是选地方国家机关领导人，都要实行差额选举。这是我国选举制度的一项重大改革，也是政治体制改革的一个重要内容。

　　从1979年下半年起，在试点的基础上，开展了全国范围内县级直接选举。由于普遍采取了差额选举等民主方式，改变了“上面提名单、下面划圈圈”的做法，受到了广大人民群众和人大代表的热烈拥护。

　　差额选举有什么好处呢？第一，实行差额选举，候选人数多于应选人数，使选民或者代表有了选择的余地，便于选民和代表进行比较，真正按照自己的意愿好中选优。第二，实行差额选举，给选举注入了竞争机制。

　　我国虽然没有竞选制度，但是差额选举带有竞争的因素，给选举代表和干部带来了生气和活力，便于优秀人才脱颖而出，有利于打破干部能上不能下和论资排辈的弊端。第三，实行差额选举，对干部提出了更高的要求，是一种激励和鞭策，有利于更好地发扬他们的长处，克服缺点，树立全心全意为人民服务的思想。你要想当好这个领导、当好这个代表，或者是你已经当上了要连任，就要真正地为群众办事，为群众服务，必须做出实实在在的政绩。而拉帮结伙、搞政绩工程的，大家都看得到，就不会选你。第四，实行差额选举，还有利于组织人事部门更好地选拔干部。组织人事部门要向党委推荐干部，就要推荐好的。要经过考查，认真负责地把受多数人拥护的推荐上来。差额选举激发了组织人事部门的责任感，因为推荐的人落选了，就意味着没能尽好责任。

　　具体做法探索前行

　　1979年开始实行的差额选举，也有不完善的地方。主要表现在因为法律只作了原则性规定，操作起来容易出现随意的情况。

　　当时的地方组织法规定，省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县一级和乡镇人民政府的正副职领导人员、人大常委会的组成人员、法院院长、检察院检察长，由人大会议主席团和代表联合提名，候选人一般应多于应选人的名额。如果所提候选人过多，可以进行预选，根据较多数人的意见，确定正式候选人的名单。

　　这只是一个原则性规定，候选人一般多于应选人，但多多少，没有规定；主席团提名的规定是明确的，但多少代表可以联合提名规定得却不清楚；候选人太多可以进行预选，预选怎么操作也不清晰。

　　因此，虽然此后几年各地都实行了差额选举，但具体做法却五花八门。

　　正副职选举分作规定

　　1986年，全国人大常委会修改地方组织法时，针对差额选举中存在的一些问题，做了具体化、规范化的规定，进一步增强了可操作性。

　　比如，将地方政府、法院、检察院的正职、副职选举问题分开作了规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。”

　　这一条有两层含义：一是对正职选举作了比较灵活的规定，即提名的候选人只有一人时，可以实行等额选举；二是副职领导人一律实行差额选举。

　　本来，提请人大常委会会议审议的原草案规定，副职候选人数应比应选人数多五分之一到二分之一。常委会审议时，一些常委委员提出，这一幅度过大，投票时不容易集中。审议后将其修改为，副职的候选人数应比应选人数多一人至三人。

　　“组阁”方式未被采纳

　　1995年，我国再次修改地方组织法。当时，正职是不是要搞差额选举，曾经有争论。一种意见是正职实行等额选举；另一种意见是正职要一律搞差额选举。

　　全国人大常委会考虑，1986年修改的地方组织法的相关规定已实行9年，没有出现什么问题，建议维持不动。经常委会党组请示中央后，中央赞成人大的方案，正职选举维持了1986年的规定，就是原则上实行差额，提不出来别的候选人可以等额选举。

　　当时对政府副职的选举也有两种思路：一种是政府副职要在人大选举，而且要差额选举；另一种思路是，对政府副职不进行选举，由正职提名，由人民代表大会确认决定。后一种用选任制度的“行话”叫“组阁”。

　　针对这两种意见，全国人大常委会反复研究后认为，“组阁”在法理上讲不是没有道理的，按照地方组织法规定的决策原则，人大实行集体负责制，行政机关实行首长负责制。行政首长负责制从法律上讲有两个含义：一是行政首长对行政职权范围内的事，有决定权。他们有权力根据对法律和党的政策的理解，根据对实际情况的判断，决定问题。虽然地方组织法也规定了重大事项要召开政府常务会议或全体会议来讨论，但是这个讨论是不表决的，最终还是行政首长决定；二是行政首长对所作决定要承担责任。行政首长负责制，意味着副职要对正职负责。所以由行政首长“组阁”，在法理上是有一定依据的。

　　从1954年开始，我国的各级政府副职都由人民代表大会选举。1979年又推进了一步，实行差额选举。现在要改成“组阁”，本来还有挑选的余地，现在又提出来只要人大任命，不能挑选。相当多的地方人大同志对此不赞成。

　　当时，全国人大常委会领导委托我们，给各省级人大主任会议和党组发了一个函件，请他们对这个问题认真研究，提出意见。反馈回来的少数意见认为“组阁”好，顺理成章；多数意见却不赞成，认为从扩大民主的角度来说，还是要进行选举。最后全国人大常委会尊重地方多数意见，维持了政府副职的差额选举制度。

　　差额选举制度日益完善

　　1995年修改地方组织法时，在候选人提名环节上有个微调。原来提名正、副职候选人，主席团可以提名，代表也可以提名。代表提名原来规定省、市、县、乡一律十人以上可以联名提候选人。地方上觉得这不太合理。

　　当时，重庆还没有从四川分出去，四川省人口总数超过一亿人，共有980名省级人大代表，其他大多数省、自治区、直辖市没有这么多代表。四川如果十个以上代表都联名提出候选人，候选人就不会集中，就要搞多次预选。还有就是省、市、县、乡这四级人大代表数也相差很多，统一规定为十名代表可以联名提另外的候选人，也不太合理。

　　为此，修改后的地方组织法设了台阶，分出档次：省一级30名以上代表联名可以提出候选人；设区的市、自治州20名以上代表可以提出候选人；县、乡则是10名以上代表联名。

　　除此之外，这次修改地方组织法对选举制度也做了进一步完善。比如在选举环节上，要求提名酝酿候选人的时间不能少于两天，给代表充分酝酿的时间。还有一个新规定，代表联名不限于本团，可以跟别的代表团跨团联名。另外还规定，主席团和代表提名，都不能超过应选人数，就是说，给代表提名候选人留下适当的空间。

　　这些规定，就使差额选举制度越来越完善了。

　　这些年的实践证明，差额选举受到了广大人民群众和人大代表的普遍欢迎和拥护。差额选举是我国民主法制建设发展的重要标志和一大进步，是符合我国国情和我国民主法制建设实际需要的，应当继续加以坚持，而且要在坚持中发展，在发展中完善。(记者陈丽平采访整理) (来源：中国新闻网)