山东茌平县政府引进企业改善供热，没过多久，双方闹僵——

　　过去，山东省茌平县城区居民冬季大多靠煤取暖。2006年上半年，茌平县政府引进一家有外资背景的供热企业，成立茌平县恒源热力有限公司，采用符合节能减排要求的低温循环水供热技术。当年冬季，茌平县首次实行热电联产集中供热。

　　就在茌平县供热条件逐渐改善时，政府与企业却越闹越僵。

　　焦点一：政府称更改收费标准是照顾群众福利，企业说是“霸王规定”。供热是无偿福利，还是有偿商品？

　　2006年4月，恒源公司与茌平县建设局签订供热合同，约定“新建房及无供热设施的集中供热设施配套费21元/平方米，已有供热设施的集中供热设施配套费15元/平方米。”同年6月，茌平县政府下发的47号文件中，确定了这个收费标准。

　　4个月后，县政府下发48号文件，更改收费标准：“原来供热的单位，开口费一律全免。入网开口费用由县政府、热电集团、供热公司三家共同负担。”“开口费、取暖费按建筑面积的80%计算。”所谓“开口费”，即前述的“集中供热设施配套费”。

　　这个“48号文件”，成为政府与企业之间、企业与企业之间的矛盾源头。

　　恒源公司有意见：这份文件使他们的供热设施配套费收入缩水1/3，且县政府承诺支付的入网开口费仍有68万元未兑付；“按建筑面积的80%计算”的规定更使公司损失巨大。

　　为什么要更改收费标准？副县长张雪庭和县建设局长靳明华解释，为了照顾群众福利。他们说，47号文件出台后，热用户提出不少意见和建议：一是原蒸汽网用户室内采暖设施改成水暖，费用大；二是原蒸汽网集中供热属福利供热，47号文件中收费标准高；三是改水暖是响应政府号召，不应再交集中供热设施配套费。

　　恒源公司对此不以为然。总经理鄢东锋说：“山东省政府去年出台的文件中，要求到2010年底，取消民用建筑蒸汽管网采暖供热，实现热水管网供热全覆盖。在市场经济下，供热是一种商品，政府为老百姓谋福利没错，但不能将负担转嫁到企业身上。”

　　鄢东锋认为，免收开口费和“按建筑面积的80%计算”的规定，是“霸王规定”。他提供的建设部、山东省和聊城市的相关文件中，均规定“城市基础设施配套费按建筑面积收取”。

　　焦点二：政府称收购企业是对其失去信心，企业怀疑有幕后交易行为。政府是依法行政，还是违法行政？

　　2008年7月，茌平县建设局局长靳明华代表县政府，向恒源公司提出解除合同、收购该公司。此举被鄢东锋指责为“言而无信、违法行政”，“在建设局与我们签订的《茌平县热电联产集中供热项目合同书》中，约定合作期限是20年，即从2006年4月至2026年4月。此外，合同和47号文件中承诺的"由政府协调出让10亩土地，作为热力公司生产运行办公用地"一直没兑现，我们至今仍租赁办公用房。”

　　靳明华向记者解释收购理由：恒源公司投入运营以来，技术水平存在问题，部分用户室温不达标，群众意见很大。加上恒源工作人员态度粗暴，进入没交费用户家强制关闭阀门，仅2007、2008两个采暖季，就收到投诉电话70多个。县领导层、老百姓和电厂对该企业的管理和服务已失去信心。

　　鄢东锋反驳：“供热系统包括热源、热网、热用户三部分，我们只是处于中间的热网公司。用户室温不达标，可能是热源温度不够，也可能是用户管网不合理，不能把责任都推给我们一家。聊城市政府的文件规定，单位和居民采暖实行先交费、后用热，逾期不缴的，供热单位不予供热。不少居民不交费却私自开阀，我们只好强制关闭。”

　　鄢东锋还透露，靳明华开始代表县政府收购，后又改为代表第三人收购，“但这个神秘的第三人却始终未曾露面。我们怀疑，在政府部门堂而皇之的收购理由背后，是否藏着不可告人的幕后交易？”

　　焦点三：政府称合理收购，企业说“打家劫舍”。工程造价咨询事务所是否有企业资产评估资格？

　　2008年10月，恒源公司同意将企业整体出让卖断，但双方在企业资产评估上产生严重分歧：恒源公司委托聊城一家会计师事务所评估，确认公司固定资产总额为62032692.33元。恒源公司加上预期利益收入，向茌平县政府提出8000万元的收购价格；而茌平县政府委托聊城昌盛工程造价咨询事务所，评定恒源公司的工程造价为28690517.02元，提出以此价格收购。

　　双方价格悬殊，收购搁浅至今。

　　靳明华解释，聊城昌盛工程造价咨询事务所有限公司评估的依据，是城区供热管网图纸、工程量、施工做法，还有2002年《山东省市政工程消耗量定额》、2006年《山东省市政工程价目表》及其配套使用的费用定额。因此，2869万元收购价是合理的。

　　鄢东锋向记者出示了几份有关资产评估的文件，其中国务院1991年11月16日发布的《国家资产评估管理办法》第九条规定，持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司，可以接受占有单位的委托，从事国有资产评估业务。鄢东锋称，恒源公司委托的正是具有评估资格的会计师事务所，而茌平县政府委托的却是一家工程造价咨询事务所，不具备评估企业资产的资格。

　　“工程造价与企业资产是完全不同的概念，昌盛工程造价咨询事务所在评估中没有向我们索取过任何资料，即使评估工程造价，其依据也不完整。茌平县政府利用职权，强行将我公司的资产整整缩水了一半多！这与打家劫舍又有什么区别？”鄢东锋不解。

　　专家点评

　　依法行政才有公信

　　政府无论是实施行政行为，还是与行政相对人签订行政合同，都必须遵守诚信和信赖保护原则：行政行为一经作出，行政合同一经签订，就不得随意撤销或变更。只有客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，且公共利益确实大于私人利益的情况下，政府才能撤销或变更已作出的行政行为和已生效的行政合同。即使如此，政府也应该足额补偿行政相对人的损失，否则就会丧失公信力。

　　同时，根据法治政府原则，政府处理企业与消费者的关系，必须尊重法律的原则和精神。既不能“嫌贫爱富”，只照顾企业而损害消费者的利益；也不能“杀富济贫”，为提高消费者的福利而损害企业的利益。

　　北京大学法学院教授姜明安