40亿征地拆迁款为何没有砸倒一个村官

　　导读

　　随着城市化进程的加快，村官腐败问题日益凸显。河南省郑州市检察机关的一份调查材料显示，92%的村官腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。

　　郑州市开发建设郑东新区，征地补偿安置资金高达40亿元。

　　按照法律规定，村民委员会是村民自治组织，检察机关由此陷入了两难———在资金管理上过多干预，村干部可能会有抵触情绪；不干预，又恐怕会出现村官腐败现象。

　　怎么办？

　　□视点调查

　　本报记者 邓红阳

　　高达40亿元的征地补偿安置资金，涉及19个行政村4万多名农民的生产和生活，但却没有一个村官因此落马，也没有一名村民因征地拆迁补偿资金问题而信访。

　　在我国城市化进程加快的大背景下，在“村官将黑手伸向集体土地”成为近年来农村最突出的腐败问题的状况下，关于河南省郑州市新区建设征地拆迁中的这组数字，不能不让人惊叹。

　　郑州市人民检察院党组成员、金水区人民检察院检察长宁建海，向记者解释了“没有一个村官被巨额征地拆迁补偿款砸倒”的原因———在征地拆迁中，检察机关探索出了一条预防农村职务犯罪的新途径。

　　痛定思痛

　　92%的村官腐败案与征地拆迁有关；巨额征地拆迁资金为什么能被挪用或转出？主要原因就是监督制约机制不健全

　　据了解，郑州市郑东新区的开发建设始于9年前，规划总用地面积约150平方公里，其中80%的建设用地属金水辖区。在征地、拆迁、安置、补偿的同时，征地拆迁补偿款的发放考验着每一个村官。

　　2006年初，郑东新区建设进入关键时期，当时宁建海正好出任金水区检察院检察长。他提出，“以往由于农村腐败问题暴露得不够充分，检察机关往往将惩治和预防腐败的工作重点放在城市地区。但现在，我们要把足够的人力、物力和财力提前投入到农村征地拆迁中的职务犯罪预防中去”。

　　宁建海手中的一份调查资料显示：随着郊区城市化进程的加快，金水区近郊农村经济发展迅速。农村富裕了，农村干部管理的资金也多了，但农村相应的财务正规化管理却没有跟上，加上村干部文化素质和法律意识不高，致使少数村干部利用职权贪污腐化，引发群众信访案件增多，成为影响农村社会稳定因素的关键所在。

　　“1994年至2002年底，金水区检察院共查处农村行使管理职能的干部职务犯罪案件26件，其中发生在土地转让、资金管理环节的案件就达24件，约占92%。资金管理环节发生案件，给国家和集体造成的有形损失最大。除被直接贪污挪用的公款外，因受贿和渎职造成的资金损失也是巨大的，一些特大案件的发生都与此有关。”宁建海说，当时，他让主管职务犯罪预防工作的副检察长侯江华，尽快拿出一个预防村官腐败的方案。

　　预防村官腐败并不是一个轻松的话题。侯江华说，当时她的压力很大，心里沉甸甸的。

　　侯江华告诉记者，2006年以前，他们查处了这样一些案件：祭城镇金庄村村干部金某挪用公款40万元、祭城镇贾岗村村干部王某挪用公款50万元、庙李镇庙李村第九村民组组长李某涉嫌受贿、未来路办事处聂庄第二村民组会计巴某挪用资金30万元、柳林镇新庄村村委会副主任徐某贪污、姚桥乡时埂村原村干部薛某滥用职权案等。

　　侯江华说，这些案件在拆迁补偿资金管理上表现出两个问题：一是资金分散，缺乏统一管理。资金一般都直接发到村里甚至村民小组管理，这样就容易使一些资金在运用时缺乏统一的监督管理；二是财务部门内部没有建立或没有严格执行相互之间的监督制约措施。

　　这些案件在土地转让环节的主要问题则是透明度不高，操作不规范。在土地征购中，对于实际交易的价格怎么掌握并没有具体规定，受人为因素影响较多，随意性较大。为了能以最低廉的价格征到土地，征地单位不惜重金行贿。个别村干部收受好处后，随意降低价格，结果是肥了个人，亏了集体。

　　“从审计情况看，农村基层组织中违反财务规定，擅自动用各类专项资金的情况时有发生，完善监督制约机制迫在眉睫。”宁建海说。

　　探索实践

　　检察官“参与”但不“干预”资金管理，共发现和纠正不正确使用补偿资金1200万元，既避免了“村官腐败”现象，又推进了村务公开

　　经充分调研，金水区检察院根据全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释，确立了四项预防对策：一是从教育入手，进一步提高村干部依法从政意识；二是从土地征用、转让、租赁入手，进一步建立和完善监督机制，规范农村财务；三是加大打击力度，充分发挥刑法的威慑作用；四是建立常设机构，从根本上预防和遏制村干部职务犯罪。

　　所谓“常设机构”，是指在辖区各乡镇设立预防农村基层干部职务犯罪办公室，指派检察官常驻农村；各乡镇预防农村基层干部职务犯罪办公室分别在各行政村设立一名预防工作联络员，由检察官兼任。

　　考虑到村委会是村民自治机构，检察院定了一个原则———“参与不干预，到位不越位，建议不强制，服务不代替”。宁建海说。

　　“刚开始，村干部还有些抵触情绪，但我们不干预村里的事务，在村里签订和履行土地租赁、征用、转让等重大项目合同及土地补偿金、租赁金等款项管理过程中，我们虚心听取村干部、村民的意见和建议，及时提出检察建议供村里参考，很快赢得了广大基层干部的信任和支持。”侯江华说。

　　一提起法制教育培训，庙李村村委会主任徐玉成颇有感触地说：“我们每年经手数千万元的征地拆迁款，如果因为不懂法，在钱上栽了跟头，就太不划算了。这样的教育就像打了预防针，知道手不能乱伸，脚不能乱走，嘴不能乱吃，办事要依法有度。”

　　令宁建海没有想到是，在群众关注的拆迁安置资金管理使用上，村干部主动要求对征地、拆迁、补偿、安置这4个关键环节实行监督预防。

　　为了从源头上解决好拆迁补偿资金的管理问题，金水区检察院在参与制订郑东新区补偿资金管理使用方案的过程中，提出了建立专项资金使用集体讨论决定制度、推行专项资金使用联签制度等建议。这些建议全部被采纳。

　　在资金使用上，金水区检察院建议，一般先由职能部门的经办人和部门负责人备齐所需材料并签字后交由财务主管审核签字，然后再交行政主管签字。财务主管的职责主要就是从会计法、财务制度及专项资金使用规定的角度把关。当财务主管与行政主管联签意见不一致时，应暂停资金的发放，并向上一级领导反映，否则财务主管应负失职之责。资金的来源及使用情况，每半年向乡镇人大和纪委通报一次，每一年向镇人大代表汇报一次。

　　在动拆迁资金管理上，金水区检察院建议，建立动拆迁评估、安置情况的明示制度，对每一户的房产、每一户的人口等情况进行公示，选派村民代表对评估、安置过程进行监督，从而提高透明度。

　　“我们共发现和纠正不正确使用补偿资金1200万元，追缴违规资金101万元，保证了郑东新区拆迁补偿资金的安全使用，4万多名村民没有因拆迁补偿资金问题而信访。”宁建海说。

　　郑州市金水区庙李镇镇党委书记毛国安说：“随着城市的扩张，城乡结合部的农村经济也逐步地发展起来，农民也不再是原来意义上的农民了。农民土地被征用后，征地款、拆迁款成为农民最后的生活依靠，如果不妥善处理，将成为不稳定因素之一。在检察机关的介入下，既避免了‘村官腐败’现象，又推进了村务公开。”

　　一项建议

　　检察机关的预防职务犯罪工作，仍是一个相对较新的业务，应制定全国统一的预防工作立法，使预防工作进一步走向法制化、规范化

　　“在郑东新区征地拆迁村官腐败预防工作中，我们取得了初步经验，并很快将其中的做法在全区村组进行了推广。”宁建海说。

　　针对财务管理相对松散、财会人员工作技能相对偏低的村组，金水区检察院通过检察建议书的形式，建议乡镇实行财会人员临时委派制度，由财政所、农经站等有关职能部门派员指导村级专项资金的管理和使用，各村组设立专项资金监督员3至5名，由村民代表大会推选，对征地拆迁专项资金的管理使用情况实施监督。

　　“通过不断的总结反思，我们认识到，预防工作是一项需要全社会共同参与的社会化系统工程，既要发挥检察机关的职能优势，又要发挥党委领导的政治优势及人民群众广泛参与的群体优势，形成齐抓共管的局面。”宁建海说。

　　记者在采访中了解到，在金水区检察院的积极建议下，金水区区委牵头成立了由21个区直单位为成员的金水区预防职务犯罪工作领导小组，并将预防职务犯罪纳入区目标考评范围。区委、区政府明确规定，凡涉及50万元以上工程项目建设的单位，都要向区预防职务犯罪领导小组办公室报送工程建设项目备案表，制订预防职务犯罪工作方案。

　　“检察机关的预防职务犯罪工作相对于其他检察业务工作而言，仍是一个相对较新的业务，如何进一步增强预防工作的针对性和约束力等，还需要认真研究、探索和实践。”宁建海建议，应制定全国统一的预防工作立法，确定检察机关在预防工作中的职责和作用，使预防工作进一步走向法制化、规范化。

　　编辑手记

　　从早些年的“92%的村官腐败案与征地拆迁有关”，到如今“40亿征地拆迁补偿款没有砸倒一名村官”，这个数字的变化说明，检察机关把预防关口前移的做法是行之有效的。

　　来自最高人民检察院的数字显示：2008年，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，其中涉嫌贪污贿赂犯罪9496人。最高检有关负责人多次强调，要把深入查办涉农职务犯罪作为今年的重点工作，同时要加强涉农职务犯罪预防工作，推动反腐倡廉长效机制建设，增强工作主动性。

　　但正如金水区检察院检察长所言，检察机关的预防职务犯罪仍是一个相对较新的业务，同时，预防工作又是一项社会化系统工程，在“全国共有村委会60.4万个，村委会成员230多万人”这样的现实情况下，要想从根本上遏制村官腐败，“制定全国统一的预防工作立法”的建议应该得到有关方面的重视。