法眼观察

　　傅达林

　　出门遛狗不系犬绳的江苏省南京市民要当心了，因为你可能被罚。近日南京市出台新规定：凡是携犬进入禁止遛犬区域、不系犬链(绳)或采取其他约束性措施带犬和乘坐电梯的，警方将对个人一律处以20元以上200元以下的罚款，对单位处50元以上500元以下罚款。情节严重的，没收犬只，吊销养犬登记证，对个人可以并处200元以上1000元以下的罚款，对单位可以并处500元以上3000元以下的罚款(7月28日《重庆晚报》)。

　　消息一经媒体公布，就引起了舆论的广泛关注，网络上更是争议声四起。就政府治理而言，基于生活中遛狗未系犬链而致伤人事故时有发生的现实，从制度上为遛狗者增设一道关照他人安全的“责任”，无疑是必要的。从公民个人的角度看，在政府还未像“禁摩”一般完全缩减饲养宠物自由权之前，马路上享受遛狗惬意之余，恐怕也需要一份公共责任的承担。

　　但是，如果认为通过处罚性威慑就能彻底杜绝“狗患”，那么这样的公共治理思维可能太过简单。我丝毫不否认有关规定的正当性，也十分认同公民在享受选择自由权利时应当负担额外的义务；但经验和理智都告诉我们，以罚款的方式塑造公民的公共责任，其长远效果不仅十分有限，而且还有可能削弱政府在公共治理中的责任分担。

　　近些年，随着城市人口的急速发展，公共治理中出现了诸多难以根绝的社会问题，而从政府的应对举措来看，无不遵循着同样的路径，即通过立法设定公民的附加责任或干脆“一禁了之”以达到大治的效果。从前些年的“禁放令”到此起彼伏的“禁摩令”以及对路边摊的禁止，都凸显出政府公共治理上的强制性思维。相比之下，南京在治理狗患上没有痛下“屠狗”之举已属不易了，而为遛狗公民附加上“系绳”的义务也并未剥夺市民的自由权。但问题的关键显然并非政府设定公民责任是否适当，而是应当以何种方式设定公民责任，又以何种举措确保公民责任的落实。

　　法治实践告诉我们，当政府把权利交还给公民时，并不意味着政府可以“撒手不管”。相反，公民权利的行使往往为执法部门带来了更多的职责和义务。以遛狗为例，如何确保其他公民的人身安全，如何避免遛狗给社区环境带来不良危害，都需要政府在更开阔的平台上寻求与公民的合作，这才是现代政府在公共治理中不可推卸的责任。而在履行政府责任的过程中，对违反义务的违法者进行惩处始终只是硬币的“一面”，更重要的履责方式应是把治理关口前移，引导公民强化对良法的内心确认，秉承尊重规则的理性，唤醒公民的主体意识，并通过公共责任的承担去提升治理的效果。这一切，都不应当是政府“甩”给公民不管的事情，更非简单的“一罚了之”所能达到。

　　可见，在追求“良法善治”目标的过程中，小小的遛狗绳对政府与公民的合作也是一个大大的考验。一方面，政府要承担起治理规则的供给和严格监管的职能，既不能将公共治理的便利建立在对公民自由权利的限制之上，也不能只将正当性的制度当做威慑性的摆设。例如报道中就透露，《重庆市养犬管理暂行办法》中早就有束犬链的规定，然而执行情况不容乐观，规章形同虚设。类似这种对法规的冷淡或是时冷时热，说到底还是一种“人治”思维，是政府对自身职责的放弃，理应受到问责。

　　另一方面，政府在妥当划分公民责任的同时，更需采取多种手段培育公民的责任意识，促使公民积极主动地参与公共治理。与传统的官对民施压式治理方式不同，政府与公民对公共生活的合作管理，能够使公共利益得到最大化，能够促成政府与社会之间的良性互动。所谓的“善治”无非就是政府与公民为了促进社会公共利益最大化而对公共事务进行合作管理的理想状态。为此，政府在设定完公民责任之后的责任，就显得更加重要。

　　总之，良好的公共治理，需要政府与公民在分担责任的基础上积极展开合作。在这个过程中，政府不仅承担着公共治理的制度供给、违法纠治等责任，还肩负着促进公民选择自由和权利增值的重任；而公民也同样需要承担起服从政府正当管理并积极参与社会治理的公共责任。