编者按

　　权威数据显示，与上世纪90年代相比，浙江海岛消失了200多个，辽宁省海岛消失48个，河北省海岛消失60个，福建省海岛消失83个，海南省海岛消失51个。

　　好消息是，《中华人民共和国海岛保护法(草案)》已经全国人大常委会初次审议，中国海岛开发长期无法可依的状态将结束，对于破坏性开发海岛资源的查处也将具有法律刚性。

　　本报记者近期在对我国海域执法现状进行调查时发现，由于海岛管理牵扯部门多、分工不明确等原因，造成事实上的“群龙闹海”局面，各自为政、互相推诿等问题长期存在。而执法队员希望，他们在执法中遇到的困惑，可以在立法中得以解决……

　　海上警察被赋予陆上公安几乎所有权限，但日前，记者走入位于山东青岛海域的山东海警二支队，听到的却是海上警察对海上执法的诸多困惑……

　　海上的事“一浪接一浪”

　　在惊涛骇浪的黄海之滨，遥望烟波浩渺的大公岛，山东海警二支队参谋长张友双深有感触：“海上的事情太多太复杂了，海上肇事、渔民遇险时有发生，仅青岛海域一年的纠纷至少有几百起，无居民海岛问题更多。要知道，仅青岛海域，面积在500平方米以上的无居民海岛就达57个，这么多、这么大的地方，怎么管？”

　　“乱砍乱伐、任意采矿、随便养殖……渔民每次在无人居住的海岛打鱼都胆战心惊，怕被渔霸索要保护费，我们更为这些宝贵的海岛资源被白白浪费、破坏而揪心。”说起资源丰厚的无居民海岛，张友双更是感慨万千。

　　他说，长期以来，无居民岛屿的使用管理一直没有引起重视，缺乏相应的使用管理法律法规。岛屿管理权限不明晰，导致海岛经常出现违法侵占或者破坏的情况。部分无居民岛屿虽然有主管部门，但因派员常驻岛上进行管理存在难度，大多选择将岛屿长期出租给公司或个人进行使用管理，主管部门的监管不力致使岛屿使用管理混乱。

　　张友双痛陈海岛受到的“伤害”：

　　随意在海岛上开采石料破坏植被、不合理地建造海岸工程和挖砂、在海岛上倾倒垃圾和有害废物、滥捕滥采海岛上的珍稀生物资源……这让海岛生态、资源遭到严重破坏。“地理环境独特、生态脆弱的无居民海岛，哪能经受如此折腾？”

　　人员复杂安全隐患多

　　“最愁人的是治安问题。”山东海警二支队侦查队队长苑海涛说，全青岛的57个无居民海岛大都被“包出去”进行海产养殖，有些甚至是层层转包，承包者雇佣了一批社会人员驻岛看护，看岛人员鱼龙混杂，身份背景不明，不明船只和闲杂人员出入岛屿频繁，部分看岛人员甚至携带管制刀具等违禁管制物品，时常与岛屿周边海域作业的船只和人员发生冲突，存在较多安全隐患。

　　同时，岛上地理形势复杂，岩洞等易藏匿人、物之处和灯塔等重点部位较多，极易被违法分子所利用。“无论是"主人"，还是承包人、经营人，大都体格健硕，性情暴戾，敢打敢杀，这么多"危险分子"聚集在警方难以监控的地方，海岛的治安情况可想而知。”

　　苑海涛跟记者讲述了两起比较有影响的海岛案子：

　　一次是去年4月份，在大公岛缴获气步枪、单管猎枪、弓弩枪各一支，管制刀具一宗，抓获非法携带管制枪支犯罪嫌疑人一名。据这名犯罪嫌疑人交代，他多次利用枪支、刀具对其他登岛人员进行恐吓，甚至大打出手。

　　同月，一刘姓男子在青岛和烟台交界处的千里岩岛上，身背猎枪定时“巡岛”，经常酒后肆意对岛上群众进行打骂，岛上群众凡有违背其意愿的，刘某即采取放狗撕咬、用刀砍、用枪威胁的手段逼迫受害人，在岛上影响极为恶劣。他还恫吓、打伤岛上的航标、灯塔管理人员，俨然是一个“岛主”，后被缉拿归案。

　　苑海涛告诉记者，由于国家赋予海警海上执法权是从去年12月份开始的，这之前，渔民在海上发生的纠纷，一般是找“船老大”来处理。这些“船老大”大都是靠收购渔民的海货、而后倒卖到陆地的人。这些人大都凶猛彪悍，见多识广，在渔民中有发言权。“海警在短期内取代"船老大"地位确实很难。很多渔民的纠纷仍然在"船老大"手中解决，造成很多"冤假错案"和很大的社会治安隐患”。

　　救援一次花掉5万元

　　“上一次海岛太难了。”张友双向记者诉苦，无居民岛屿地势复杂，无大吨位码头，部分岛屿甚至无码头设施，且岛屿周边暗礁众多，执法船艇无法直接停靠在岛上，不得不租用地方渔船登岛。而且，岛屿分布海域面积广大，个别无居民岛屿距离海岸线较远，如千里岩岛距船艇驻地约60余海里，往返一次需近5个小时。在海警警力非常有限的情况下，对所有无居民岛屿实施经常性的巡查存在一定困难。

　　他给记者算了一笔账：到千里岩岛必须动用支队最好的船艇，该船艇5个小时一共“喝”掉5吨油，每吨油五六千元，往返一次就要花掉5万元。“有一次，为救受伤渔民，我们的一艘船艇不幸碰到礁石"受伤"，光维修费用就花掉了两万元”。

　　“巡视需要用船，救助需要用船，不管受伤渔民距离陆地多远，不管海岛距离陆地多远。”张友双两手一摊，说：“可国家一年拨给我们的经费和用油量是有限的，你说，我们该咋办？”

　　现场常常“灰飞烟灭”

　　“处理海上治安问题最愁人的是我们不能及时赶到现场。当海警经过几个小时的航行匆匆赶到现场时，现场证据往往被无情的海浪侵吞得一干二净。”二支队情报科科长李凤君通过他们刚刚接手的一个案例，向记者道出了另一苦衷。

　　几天前，青岛与烟台交界处海域的一位渔民找山东海警二支队报警，称他们的渔船不小心闯入了别人的渔网，他们就剪断渔网脱身，不想被渔网附近的两艘船发现并追赶。结果，两船只赶上他们后，对他们进行了“殴打和抢劫”，累计30万元的财物被劫走，连雷达、手机都被抢走，甚至船上的油都被抽走。之后，行凶人还把他们关在船舱内。

　　“抢劫发生在当晚7时，受害渔民好不容易遇到过往渔船，所以他们第二天早晨8时才报警。当海警花费几个小时赶到现场，经过侦查找到"犯罪嫌疑人"后，没想到"犯罪嫌疑人"早已在烟台边防支队报了警，称"被抢劫"船只"偷盗"他们的渔网，他们才取走了该船只的财物以赔偿他们的损失，并且将所抢物品全部上缴给了他们当地的边防派出所，请民警为他们作主追回他们的损失，还说自己没有殴打他们。”

　　李凤君深感无奈：“到底是抢劫类的刑事案件还是一般的海上纠纷？由于时隔太长，现场证据早被海浪冲洗干净，这个案子让办案海警颇感棘手。”

　　“此类案件，除了当事人报案时间延迟外，还要归咎于我们的船艇太落后了，速度太慢。”李凤君说。

　　建议立法考虑治安问题

　　“在如何维护海岛治安方面，立法还属空白。”张友双不无遗憾地说。

　　他说，青岛去年秋季就对无居民海岛进行了地方立法保护，但收效不大。

　　“无居民海岛和海域的"乱象"根源在于治安难控，而警力少、警备弱、登岛难，是治安难控的三大难题。”苑海涛认为。

　　“同时，我国海警、海事、海洋、边防、渔政等涉海单位有些职能重叠，受利益驱使，资源类的利益大家争着抢，救助等公益类的大家往往互相推诿，更给繁琐的海洋执法带来了难题。”

　　李凤君告诉记者，一些国家为了提高海警的处警速度，把所有涉海执法单位进行了综合，成立了海岸警卫队，人员编制多、船艇吨位大、装备精良。“我们希望国家能加大对海警装备、人员、资金的扶持力度，对海域、海岛实施无缝监控。”

　　“全国人大正在对无居民海岛进行立法，希望能将无居民海岛治安管理问题考虑进去。同时，也希望国家有关部门协调各主管单位的利益和职能，改变"九龙闹海"的窘境。”李凤君说。(本报记者张庆申本报通讯员 孙安清 朱跃国)

　　(来源：法制日报)