加快海岛保护立法进程加强海岛开发管理之建议

　　关于加快海岛保护立法进程加强海岛开发保护管理的建议

　　上个世纪中后期以来，特别是《联合国海洋公约》生效后，世界各沿海国家更加关注海洋资源和海洋权益，并调整海洋政策，加强海洋管理，壮大海洋工作队伍，这已成为世界潮流。

　　随着国际社会海权意识的增强，作为海陆兼备的海上疆土――海岛已成为共同关注的焦点。根据《联合国海洋公约》规定：一个岛礁的主权归属可以决定拥有1550平方公里的领海主权（相当于一个小型县的面积），一个能维持人类居住或者其本身的经济生活的岛屿可以拥有43万平方公里的专属经济区及该区域内的生物和非生物资源，从这个意义上讲，维护海岛安全就是维护海洋国土的安全。

　　我国有300万平方公里的海域,面积超过500平方米的海岛有7300多个，在500平方米以下的海岛约有上万个，这是确立我国300万平方公里海域的重要基础。

　　近年来，国家有关部门以及沿海省市在海岛开发、保护和管理方面做了大量工作，取得了显著成绩。

　　（一）海岛开发、保护和管理试点工作取得成效。20世纪90年代以来，国家海洋局在全国海岛综合调查工作的基础上，先后建立了3批海岛开发、保护和管理试点，有力地推动了当地海岛保护、开发与管理工作的开展，并促进了海岛经济的快速发展。

　　（二）国家和地方层面的海岛保护与利用法规制度体系开始建立。2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合颁布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，加强无居民海岛的有效保护与合理开发，将无居民海岛的开发、保护和管理纳入法律化轨道，为实现依法治岛、依法管岛打下了坚实基础。

　　（三）相继建立了一大批海岛自然保护区，使海洋资源得到有效的保护。

　　然而，随着近年来经济的快速发展和自然资源的紧缺，开发利用无居民海岛的现象在一些沿海地区越来越多，我国的海岛保护、开发与管理也面临一些亟待解决的问题。

　　（一）海岛生态破坏严重。从当前已经开发利用的无居民海岛看，普遍缺少规划。一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了海洋自然景观和海上天然屏障；一些地方随意修建连岛大坝，破坏了海洋生态系统；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源，致使资源量急剧下降，甚至濒临枯竭。

　　（二）海岛数量急剧减少。近年来，炸岛、采石、砍伐、挖砂等严重改变海岛地形、地貌的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。根据海岛调查数据，上个世纪90年代初期，东南一个省份海岛数量为1546个，到2005年，因炸岛和围海造田等原因就消失了83个；北方的一个省份海岛数量为132个，到2005年仅存72个，减少数量占原海岛总量的46%。南海的许多珊瑚岛，受挖掘和自然侵蚀的影响，已面临灭失的严重威胁。

　　（三）特殊海岛保护不力。在我国已经公布的77个领海基点中，位于海岛上的领海基点有75个，其中有66个设在无居民海岛上；有的海岛上设有各种等级的基线点、重力点、天文点、水准点、全球卫星定位控制点等设施和标志；有的海岛具有典型性、代表性的生态系统，保存了一批独特的珍稀物种；还有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观。这些海岛，其保护和管理事关国家和社会利益，而目前却普遍缺乏有力的保护措施，存在安全隐患，一些海岛已经遭到严重破坏。为更好地解决现阶段海岛开发、保护与管理方面存在的问题，我们建议：

　　一、增强海洋蓝色国土意识，加强对公众特别是对中小学学生的海洋和海岛观教育，必要时召开全国海洋以及海岛工作会议，在全国范围内举办海洋年活动和设定海岛日活动，增强有关部门及公众对维护海洋权益和保护海岛的忧患意识。

　　二、适应新形势下的国际竞争需要，迫切需要按自然属性、战略地位、功能定位等标准和条件，制定能够统筹全局、有力推进国家海岛开发、保护和管理长远规划，统筹安排海岛发展的各项工作。制定海岛保护与利用规划时要符合海洋功能区划要求，在遵循自然规律和生态环境条件的基础上，按自然属性和战略地位逐岛进行功能定位，明确无居民海岛的开发利用保护方向，将无居民海岛的开发利用融入整个海洋经济发展规划的大格局中。

　　三、我国所面临的重大海洋、海岛维权问题比大部分国家都突出,应该设立更高层次的决策机构。加强国务院海洋部门的权威性，统筹研究和协调解决海洋和海岛发展面临的重大问题。无居民海岛往往远离大陆，对其进行管理需要海上工作条件和手段，需要国家加大投入，建立一支专业、精干的海洋执法监察队伍。

　　四、加快海岛立法，不仅是我国客观现实的迫切需要，也是国际社会发展的趋势，美国、澳大利亚、加拿大以及我国周边国家等都对海岛进行了立法。海岛立法是依法管理海岛的基本前提，我们要通过海岛立法，建立海岛开发保护规划、无居民海岛开发利用许可制度，领海基点岛屿和具有特殊价值的岛屿严格保护制度。在加强立法工作的同时，要积极健全有关海岛管理、保护、开发等方面的规章制度，形成较为完善的法律规章制度体系，保证海岛事业在完善的法律制度体系下可持续发展。

　　提案人：中国致公党中央委员会