政法经费保障实现制度化、法治化，将进一步解决政法经费保障的问题

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟

　　实习生冯晨

　　在新一轮司法体制改革中，中央把加强政法经费保障作为改革的重要内容之一。“在一定意义上说，经费保障是司法公正的基础条件，这个条件不充分，各项司法职能就可能被扭曲，司法体制改革落实也会很困难”，最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程分析说。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，日前，按照中央提出的新要求，将进一步推进政法经费保障改革，明确将现行政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”体制。

　　经费保障成司法改革瓶颈

　　政法经费保障已成为当前和今后一个时期司法改革的瓶颈。改革现行保障体制，是司法体制和工作机制改革中的重要任务之一。

　　中国人民大学法学院教授田宏杰说，近年来，为保障政法经费，各级党委和政府根据中央要求，不断加大投入、加强管理，政法机关保障水平日益提高，执法办案条件显著改善。但也应看到，现行体制确实存在一些问题，影响了政法机关的正常有效运转，制约了司法能力，损害了司法公信力。只有通过改革，才能从根本上解决这些问题。

　　“简单说，现行体制就是由地方财政承担政法经费的保障责任，实行"分灶吃饭、分级负担、分级管理"”，谢鹏程说，其问题主要是政法经费供需矛盾突出、部分基层政法机关经费保障水平低、收支两条线规定执行不到位、部分政法机关经费管理水平不高等。

　　由此引发的弊端在于，一是使司法权地方化。谢鹏程认为，“现行政法经费保障体制的根本问题，是把司法权当作纯粹的地方事权。各级政法部门经费依赖同级财政，导致司法权很容易受到地方影响，削弱了国家法制的统一、尊严和权威。”

　　二是政法经费因人、因地差异明显，缺乏制度性保障。有关专家介绍说，由于我国区域经济发展不平衡，地方经济状况差别很大，在一些经济欠发达地区，政法经费保障明显不足；即便是在同一地区或者经济发展水平相近的地区，政法经费保障的水平也靠负责人的公关能力，因人而异，相差较大，缺乏制度保障。

　　三是部分基层政法机关经费保障水平低，妨碍了正常的司法工作，引发一系列社会隐患。谢鹏程告诉本刊记者，有的政法机关业务活动受到经费的制约，福利待遇和同城其他机关差距明显；有的政法机关常年负债，甚至被起诉到法院。例如一些地区政法部门的基本建设造成欠款，以法院为例，近年来，地方法院由于建设大楼等原因欠下巨额债务的情况时有发生。

　　四是加剧了“为钱办案”现象，损害司法公正。“收支两条线的政策很早就实行了，但是存在一定的弊端”，北京市东城区检察院副检察长温长军说，有的地方以收缴的赃款赃物、罚没款来弥补办案经费的不足，这就加剧了一些地方“为钱办案”、“有油水的案件就下大力办，没有油水的案件就不办、少办”等选择性办案，以及以案谋利、滥用司法权等违法违纪现象。

　　“当前政法经费保障体制存在制度性弱、主观性强、随意性大等问题，不适应建设社会主义法治国家的需要，严重妨碍着建设公正高效权威的社会主义司法制度的进程”，谢鹏程这样认为。

　　 第一步是明确责任

　　中央对政法经费保障十分重视，已明确将现行的政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制。

　　这一新机制的首要任务，就是明确责任。谢鹏程解释，“明确责任，就是从中央到地方，各级财政都要承担相应的保障责任，而且规定具体的份额，严格执行。”

　　《瞭望》新闻周刊了解到，对“明确责任”有一系列具体要求。例如，中央和省级政府在做好本级政法经费保障工作的同时，要继续通过安排财政转移支付资金，加大对经济困难县级政法机关的经费投入，促进基层政法机关经费保障水平明显提高；政法经费保障体制改革后，市(地)、县级政府本级预算安排的经常性政法支出，不得低于改革前的水平，并应根据政法机关工作实际需要和财力可能予以增加等。

　　谢鹏程认为，明确经费保障责任是实现经费保障的前提，固然十分重要，但也伴随着两个方面的问题。

　　一是明确责任还要细化到位。首先，政法经费分为四类；其次，地区分东、中、西部和维稳任务特别重的地区四类；再其次，经费来源分为中央、省、市和县四级；最后，分为公、检、法、司四个部门。这意味着一个基层政法单位的经费预算可能要涉及16种以上因素或者变量，科学地建立这个复杂的指标体系是一项十分艰巨的工作。

　　二是怎样落实这些责任。这主要依靠加强预算的刚性和程序性以及对预算执行的监督。

　　保障内容清晰分类

　　受访专家告诉《瞭望》新闻周刊，“分类负担”的核心，就是科学划分政法经费项目，根据不同地区各级政法机关的特点，确定各级政府的保障范围和责任，实行分项目、分区域、分部门的政法经费分类保障政策。

　　首先，分项目保障。将政法经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类。其中，公用经费划分为日常运行公用经费和办案(业务)经费两部分，基础设施建设经费划分为办公基础设施建设经费和业务基础设施建设经费两部分。

　　具体来看，由同级财政承担的将是人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设经费和各类基础设施维修经费；由中央、省级和同级财政分区域按责任负担的将是办案(业务)经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费。

　　其次，分区域保障。据了解，对于中西部和东部，政策规定有所区别。对中西部地区县级、维稳任务重的地区及经济困难地区市(地)级政法机关，中央和省级政府通过增加转移支付资金和投资补助，承担比例平均达到50%以上，最高可达90%以上，中央财政转移支付资金和投资补助向西部地区倾斜，同级政府也应加大投入力度。

　　东部地区政法机关的办案(业务)经费和业务装备经费，原则上由同级政府负担，省级政府应对行政区域内相对困难的基层政法机关经费予以支持，中央政府对东部地区予以奖励性补助。

　　再有，分部门保障。根据各政法机关工作职责、业务特点、工作量差异和本系统业务发展指导规划，确定中央、省级和同级政府对不同政法机关的办案(业务)经费、业务装备经费和业务基础设施建设经费的保障范围和责任。

　　温长军指出，“这一系列举措落实之后，各项开支名目清晰，专款专用，可以杜绝滥用经费的现象。此前，包括检察系统在内的北京市一些部门就已经实行了俗称"账户零余额”的政策，也就是检察院自己的账户上没有钱，当有支出项目时向财政部门申报，由财政部门直接支出。此次分类负担的提出，可以看作是这一政策的细化和延伸。”

　　 收支脱钩、全额保障是刚性要求

　　收支脱钩、全额保障，就是要足额预算，预算和开支都与罚没款收入无关，政法经费由财政提供全额支持。

　　“"收支脱钩"政策实行多年了，但在许多地方一直是"明脱暗挂"”，谢鹏程说，“究其原因，一是预算不足，政府和政法机关都需要把罚没收入纳入预算；二是管理不严，一些地方还没有实行集中统一的财务管理，各单位对罚没款的返还部分有较大的支配权，这就鼓励了各单位对罚没款的偏好。”

　　为解决这一问题，来自中央的要求十分明确：一方面，各地区各部门不得向政法机关下达或变相下达罚没收入指标，不得将政法机关的经费支出与其行政性收费和罚没收入挂钩；另一方面，各级政法机关的行政性收费和罚没收入应按预算级次全部上缴国库，省级政府可实行将行政性收费和罚没收入上缴省级财政管理及其他行之有效的措施和办法。

　　同时，各级立法和执法机关还应通过制定和完善有关行政性收费和罚没收入的法律、规章，规范执收执罚人员在收费、罚没过程中的自由裁量权，既防止滥收滥罚，也避免少收少罚。

　　有关专家指出，行政性收费和罚没收入是国家财政收入的组成部分，各级政法机关应建立内控机制，制定切实可行的制约措施和监督考核办法，防止出现因收支脱钩可能产生的执法不严、应收不收、应罚不罚等问题，造成行政性收费和罚没收入的非正常减少。

　　从中央的要求看，还包括建立公用经费正常增长机制，根据政法机关工作实际需要和财力状况，适时调整县级政法机关公用经费保障标准。“随着经济社会的迅猛发展，各地的财政收入都有了很大增长。但以检察系统为例，其经费标准在很长时间里都没有发生什么变化，这使得工作开展确实有些捉襟见肘。”温长军说：“此次中央提出建立公用经费正常增长机制非常必要。”

　　根据中央精神，要按照分类指导、分部实施、资源共享、确保基本需要的原则，逐步建立起符合我国国情的、规范的、分部门、分类别的政法机关业务装备配备和基础设施建设标准体系。

　　受访专家指出，中央相关的一系列要求，增强了政法经费保障的制度性、降低了主观性和随意性，会进一步解决政法经费保障的问题，使我国政法经费保障机制向法治化方向迈进一大步。 (来源：《瞭望》新闻周刊)