深圳在改革开放中一直扮演拓荒牛的角色

　　广东“综改”驶进深水区

　　广东，再次成为中国体制改革的排头兵，再次站在崭新的起跑线上，科学发展，先行先试，“把改革的旗子举得更高。”1979年的春天，伟人邓小平在南海边划了一圈，改革的春雷唤醒了长城内外。2009年秋天，创造了无数个中国第一的深圳，没有坐享30年的改革成果，重启综合配套改革。人们寄望这一探索，成为今后全国行政机构尤其是地方政府效法的榜样。作为首个GDP突破千亿元的县域，顺德从经济到行政体制都曾创造了著名的“顺德模式”。

　　深圳瘦身：减少审批权

　　本报记者 龙利群 特约记者 吴晓蕾 发自深圳

　　酝酿已久，倏忽而至。

　　像是夏天的暴雨，雷鸣过后，雨点随即就砸了下来。按市委书记刘玉浦的说法，9月8日前，深圳市刚刚组建的16个市政府部门就会挂牌运作。到那时，距《深圳市政府机构改革方案》（以下简称《方案》）公布也不过1个月零10天时间。据官方消息，深圳这轮被全国关注的政府机构改革将在10月1日前完成。

　　一个月改换门庭

　　“不叫工商局，是市场监督管理局。”即便还没挂牌，深圳市工商局办公室副主任吴胜斌还是特地提醒记者。

　　改变始于7月31日。当天，《方案》公布，根据方案，深圳市31个政府部门调整为16个“委”、“局”、“办”。深圳市工商局在此次改革中，与质量技术监督局、知识产权局合并，组成市场监督管理局。

　　仅仅5天后，16个部门新任一把手通过人大表决。深圳市工商局原局长申庆三被任命为市场监督管理局局长。

　　“太快了！”工商局一位工作人员感叹。这是深圳多位政府工作人员的普遍感受——包括新任命的部门一把手。

　　8月10日，作为行政管理体制改革的一部分，深圳市政府公布1位代市长、2位常务副市长、7位副市长的最新分工。

　　不过由于各部门的“三定”方案（定主要职责、定内设机构、定人员编制）还没出台，猜测和议论一时难以避免。据工商局一位工作人员透露，工商局原本有20多个处室，据说3个局合并之后只有18个，“肯定有一部分人要分流，处室领导的安排可能也很头疼”。“我们处室应该不会分流吧？”该工作人员揣测，“大家并不担心下岗，可能一些领导职务会改变”。

　　“待遇、级别都不会降。中国的改革是一种渐进的改革，求稳，讲究不损害你的目前利益，这有利于改革的推进，否则阻力就会很大。”深圳市委党校李荣华很肯定地告诉记者。

　　现在，名义上已经合并的市场监督管理局开会是在一起，但办公室还是分开的。“改革要求工作不断，秩序不乱，人心不散。涉及业务工作的照做，不会影响对外服务。”吴胜斌表示。

　　就在8月28日，深圳市委书记刘玉浦在讲话中透露，深圳市委常委日前已经研究了政府机构改革的整个班子配备，一次性通过了283个干部的任命，9月8日前，深圳此次大部制改革将完成“三定”，并全面挂牌运作。

　　深圳的速度让人有些目不暇接。

　　七次努力难成正果

　　这其实是深圳进行的第八次行政管理体制改革。

　　1981年8月，深圳市出台《关于深圳领导班子配备等问题的会议纪要》，进行第一次行政管理体制改革。此后，1983年、1986年、1987年……一直到2004年，深圳市政府机构改革前后进行了7次。然而7次机构改革，7次膨胀。

　　在这个过程中，2001年深圳作为国家试点，酝酿的“行政三分制”改革，是最引人注目，也最令人惋惜的。

　　2001年11月，中编办确定深圳为试点，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，推进政府机构改革。设计方案完成后，2003年1月，广东省召开“两会”时，深圳市领导透露，正在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构”，立即引起了社会的强烈关注和讨论。但就在公众热切期待“行政三分制”浮出水面之时，这5个字眼却悄然从政府材料中和会议中消失。

　　“‘行政权三分’流产的原因是多方面的，但是与部分媒体和社会舆论把‘行政权三分’误解为‘三权分立’不无关系。”深圳社科院社会发展研究所所长杨立勋教授认为。

　　直到2008年11月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》正式获国务院通过，“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”明确出现在纲要中。不少人兴奋：“行政权三分”终于再次重提。

　　2009年5月26日，《深圳市综合配套改革总体方案》公开发布。行政管理体制改革被放到了改革任务的首位。

　　独一无二的“委”“局”“办”

　　“这次改革与2003年的尝试不同，改革背景已经发生了大的变化。”

　　深圳市委党校行政管理学教授李荣华分析，此次深圳行政体制改革是在《深圳市综合配套改革总体方案》的背景下进行，取得了国家层面的支持；而且吸取了上一次的经验；另外，2002年深圳在交通局试点决策与执行分开后，探索一直没有停止；再者，这次改革是在中央和全国其他很多省市大部门制的背景下进行的，各方经验都可以吸收，不断完善方案。“而且现在各方面更加审慎、成熟，包括宣传口径。”李荣华认为。

　　事实如此。在7月31日《方案》发布前，没有人知道具体内容，而方案公布5天，一把手的任命就已完成。而且在《方案》下发的同时，深圳市纪委、市委组织部、市编制办和市监察局联合发出《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》，为本次改革提供保障和支持。

　　此次政府机构改革，“最大的亮点，就是‘委’、‘局’、‘办’的设置。”李荣华认为。根据《方案》，“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。决策、执行、监督基本分开。“这些名称表面看起来与其他地方一样，实则不同。”

　　“这次深圳的改革主要是将决策和执行两个体系分开，因为监督体系主要是由国家进行垂直管理，需要上位的支持。所以本来要‘三分’，我们目前只能是先把初步的两个做好。”深圳大学教授马敬仁还是有些遗憾。

　　李荣华对“行政权三分”的说法比较审慎。他告诉记者：“与媒体炒作的‘行政权三分’不是一回事，那是被媒体过度炒作了。中央历来的提法非常明确，就是决策、执行、监督相互制约、相互协调，正式的文件里从来没说‘行政权三分’。”不过不管是什么称谓，卫生局、工商局等大众熟得不能再熟的部门，9月8日后，或许就此退出深圳政坛。

　　一级政府，三级管理

　　虽然动作快，马敬仁还是很担心：“这次改革时间短，任务艰巨，它不是一个简单的兼并，而是系统的重组、再造，包括事务的分解，职能的配置、机构的重组，涉及的面太广，现在我想，他们一定感觉到越做越难做，没有他们想象的那么简单。”不过他旋即表示：“深圳市委市府很坚决，这种精神值得敬佩。”

　　深圳市政府这次确乎是卯足了劲，不仅在政府机构改革方面阔步前进，深圳市行政管理体制改革另一个重头戏“ 一级政府，三级管理”的试点工作也已在坪山新区和光明新区展开。

　　同时，根据7月20日民政部和深圳市签订的《推进民政事业综合配套改革协议》，作为行政体制改革相配套的部分，基层管理体制、社会组织、社会工作、社会福利、社会救助和社会慈善等6大方面，探索也将渐次展开。

　　“继续深化事业单位改革中，法定机构的改革试点也已在5个单位展开，这是深圳唯一的。”李荣华透露。“法定机构改革意义重大，大家还没认识到。这也是转变政府职能的一种方式。”

　　在行政审批方面，近日深圳代市长王荣公开表示，深圳行政审批项目将由目前的600多项减少到大约400项。

　　深圳的改革，正在向系统化、纵深方面急速迈进。然而，由于目前只能是先把初步的决策和执行两个体系分开做好。“这两个做好之后，部门很大、任务很重、权力也很大、责任也很大，在监督、监管不到位的情况下，如何制约？如果仅依靠决策和执行两个部门的制约，而没有一个监督体制的有效制约，大部门制肯定是一场灾难。”马敬仁很担心。“深圳的行政管理体制改革不是一朝一夕能够完成的，希望公众、媒体多给政府一些时间。”

　　[名词解释] 行政权三分

　　“行政权三分”是指将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门。

　　架构：委局办并行。

　　委：主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门。

　　局：主要承担执行和监管职能的机构。

　　办：主要协助市长办理专门事项、不具有独立行使管理职能的机构。

　　委、局对市政府负责，委对局的重大政策、重要事项进行统筹协调，对执行情况实行监督和综合指导，局对委进行政策反馈和建议。一部分主要承担执行和监管职能的局，由主要承担制定政策、规划、标准等职能的委归口联系。

　　顺德扩权：探索大部制

　　本报记者 龙利群 特约记者 吴晓蕾 发自顺德

　　“不知是不是有意的，距1999年省政府赋予顺德地级市权限刚好10年。”在获悉佛山市顺德区成为广东省综合改革试点，并在经济、社会、文化等事务上赋予顺德区地级市管理权限后，对顺德发展有着深入了解和思考的苏德（化名）很是感慨。

　　对7年前顺德撤市改区一直耿耿于怀的网友寇仲难掩振奋，向记者表示：“这是顺德发展的新机遇，也可以说是重生点。”

　　曾因“比特区还要特”的大胆改革，经济突飞猛进而被人们冠之以“可怕”的称号的顺德，在沉寂几年之后，又引来全国侧目。

　　17年后再当先锋

　　“只是拿到一张旧船票。”8月21日佛山市委常委会议上，顺德区委书记刘海一句话道出了顺德曾经历的辉煌与沧桑。

　　早在1992年，顺德就是广东省综合配套改革试验市，由时任广东省委书记的谢非直接挂点联系。接下来的“产权改革”更是牵动了中南海的神经，现在全国正大力推进的大部门制改革，当年顺德就已开始试行。这是谢非口中“比特区还特”的改革。

　　顺德又一次进入高层视野是在2008年。

　　广东省政府发展研究中心副主任汪一洋介绍，广东省委书记汪洋来到广东后，深圳提出说要争取国家级的综改试验区，后来汪洋书记发现，顺德上世纪90年代就已是综合改革试验区，也没有谁要取消这块牌子，为什么不用呢？

　　变化从去年9月开始—顺德被列为全省第一批深入学习实践科学发展观唯一的县级试点单位，由省委书记汪洋直接挂点联系。

　　紧接着，在去年11月的特区工作会上，汪洋点名要顺德作为唯一的县级单位参加。提出让顺德作为县一级机构改革的试点，给其他县级机构探出一条新路来。

　　再当排头兵

　　8月21日，媒体传出消息，广东省委、省政府正式批复同意佛山市顺德区继续开展综合改革试验工作，并同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。同意顺德区深化行政管理体制改革，先行先试，试行大部门制，理顺与镇街财权事权，增强镇街活力。先行者的光环再次稳稳落在顺德头上。

　　24日下午，广东省副省长肖志恒专程来到顺德，宣读省政府的批复。

　　当天下午，顺德区政府大楼正中央，一条红色横幅在米白色的建筑物映衬下格外夺目，“继续解放思想，坚持改革开放，争当实践科学发展观排头兵”一行字清晰地标示着顺德对自己的期许和关注它的人所寄予的厚望。

　　“顺德获批提升行政管理权限，对全国震动很大，这一次广东省在大部门体制改革和省管县方面迈出的步子还是比较大的。”竹立家很欣慰。

　　他指出：“顺德近几年发展速度放缓，根本原因是其行政管理权限受到限制，对经济社会和文化发展的支持力度，对城市发展的支持力度受到限制了。顺德遇到的问题在广东省乃至全国都存在。”

　　经过30年的改革开放，我国县域经济发展出现了不平衡，有些县市飞速发展，GDP在飞速膨胀，人口集聚效应非常高，县级管理权限已经不能支持城市化的发展。因而竹立家认为，发达县市整体行政建制的提升是一种客观的、符合自然发展的要求。

　　“这是顺德进一步发展的一个客观要求。广东省政府做了一个正确的决策，对于全国来说是个标本。”竹立家说。

　　关于大部门制的探索，竹立家表示，“这次机构改革，我个人理解，不仅是顺德，全国也是一样，重点不是要裁剪机构、撤并人员，重点是理顺机构之间的权责界限，理顺机构之间的关系，彻底转变政府职能，提高政府效率，更好地为社会提高公共产品和服务。”

　　理顺关系是关键

　　虽然市场赞成，顺德综合配套改革的前进道路还是注定坎坷。在25日的媒体见面会上，顺德区委书记刘海即表示，改革的压力比以往都要大。

　　时代周报记者就顺德综改话题致电顺德区原政协主席招汝基，因为具体方案未公布，他并不愿过多谈及此事，但向记者特别提到1999年顺德成为现代化城市试点，被赋予地级市权限，当时省政府的批复文件中有“并直接对省负责”的表述，而这一次的批复意见中没有这句话。“这样佛山和顺德的关系可能会比较尴尬。”他认为。

　　这不是他一个人的担心，竹立家也认为，顺德下一步的改革，最首要的是理顺关系，“一是与佛山的关系，一是与省的关系，三是理顺与乡镇的关系。顺德要发展，必须理顺几个关系，争取更大的行政主动权。”另外，要考虑的主要就是省里给了大的权限后，怎么用好这个权限谋发展。

　　“顺德未来如何发展，综改如何开展与进行，无论对佛山市领导还是顺德区的领导，都是智慧的考量。顺德作为一个曾经的改革明星，在经历了一段消沉期之后，能否把握住新一轮的发展机遇，还有待关注。”苏德表示。

　　由于佛山和顺德的历史关系，顺德下一步怎样走，仍是最热的话题。8月21日、25日，顺德区委书记刘海两次明确否定了网友关于“顺德独立”的说法，表示：“整体上立足佛山，融入广佛都市圈的发展大局不变。”然而民众仍在猜测各种可能。

　　专访汪一洋：“探索出新路，提供给全国”

　　时代周报记者 龙利群

　　广东这次改革为什么选择了深圳和顺德? 这次改革在探索率先建立与社会主义市场经济体制相适应的科学发展方面创造了哪些模式?作为国家综改试验区为全国带来了哪些经验？时代周报为此采访了广东省政府发展研究中心副主任汪一洋。

　　把改革的旗子举得更高

　　时代周报：顺德近日获得批复，成为广东省综改试点，您分析广东省委省政府为什么选择顺德？

　　汪一洋：汪洋书记到广东后，深圳提出要争取国家综改试验区，后来汪书记发现顺德在上世纪90年代就是综改试验区，于是考虑能不能把原来的这块牌子用起来，不要再去争取了。所以在去年11月召开的广东省特区工作会议上，专门点名顺德参加。

　　这是一个部署广东改革进程的会议。在会上，汪书记对几个地区指示了不同分工。深圳作为行政体制改革的试验区，探索行政体制改革；珠海探索社会体制改革；广州探索民主法制建设；汕头作为扩大开放的试验区；湛江作为大项目带动的试验区；顺德则作为县级单位的典型，在机构改革上探出一点新路来。

　　时代周报：这个整体改革部署是怎样形成的？渴望达到怎样的效果？

　　汪一洋：这是跟去年省委省政府提出的“思想大解放，科学大发展”相配套的。汪书记到广东以后，一直在思考怎样在广东原来的起点上更上一层楼，寻找下一步发展的动力。去年上半年我们提出双转移战略、建设现代产业体系，在经济、思想观念上都有了些大的改革举措。下半年他又提出社会、政治等方面的改革。

　　去年9月左右，汪洋书记批示让我们研究政治体制改革怎么突破。后来我们研究，现在这种情况下，广东提出解放思想大讨论，外界也有不好的揣测，这时候再提政治体制改革敏感度比较大。而改革开放后行政体制改革一直在做，相对来讲敏感性也没有那么强，但对经济的拉动作用，对经济的适用性更加直接。后来，我们主要学习香港、新加坡等，看看发达的国家和地区有哪些好的做法，形成了一个关于行政体制管理的工作报告，在特区工作会议上发布了。然后在会上就形成了这样的改革部署。

　　时代周报：去年的广东经济特区工作会议是在时隔12年之后重开的，这次会议的召开本身是否已蕴含着某种寓意？

　　汪一洋：这次会议的召开，用汪书记的话说，就是要把特区的牌子擦得更亮，把改革的旗子举得更高。

　　这一轮改革，从上面的布局可见，重点已经由经济转向了政治和社会领域。这次特区工作会议，就是要说特区的历史使命并没有完成，而且，在政治、社会等方面还有大量改革任务需要我们探索。

　　为全国探索一条路子

　　时代周报：您觉得这次深圳和顺德行政管理体制改革有哪些亮点？

　　汪一洋：深圳和顺德的行政体制改革之所以会出现这么大的影响，就因为它们的改革已经不再局限于机构调整的层面，而是在职能转换、结构重构上探索新路。我评价深圳和顺德的政府机构改革，亮点就在于，真正体现了行政体制改革的复杂和系统化。

　　时代周报：下一步广东深化改革的思路是怎样的？

　　汪一洋：下一步就是整体改革、协调改革。按照邓小平说的，经济体制改革必须和政治体制改革相辅相成、协调推进。经济体制改革的每一步深化，都和政治体制改革密不可分，只有通过政治体制改革才能巩固改革成果，把它法制化、体制化。

　　时代周报：怎样理解深圳、顺德的改革对广东乃至全国的意义？

　　汪一洋：敢闯敢拼敢干，这种精神是30年来广东能取得巨大成就的精华所在，未来广东如果要走在前面的话，还是要敢闯敢拼敢干。如果广东能在行政体制和社会体制改革等方面探索出新路，提供给全国，就可以像前30年一样，广东经验在全国推广。这也符合珠三角纲要、符合中央对广东的要求。

　　深圳的这次改革，又燃起了大家对行政体制改革的希望。