站得住的顶不住，顶得住的站不住

　　夹缝中的基层环保如何跟污染掰手腕

　　本报记者 刘世昕

　　在9月18日举行的“2009环保基层论坛”上，陕西凤翔儿童血铅事件屡屡被参会专家和来自基层的环保局长们提及。

　　国家环境咨询委员会委员、中国政法大学教授孙佑海总结说，近期发生的污染事件都有这样一些共性：肇事的污染企业大多是当地招商引资的项目和纳税大户；多在距离居民点或者水源地很近的地方建厂开工；即使不断有群众反映因污染致病的问题，但相关部门却总能给出“环评合格”的结论，环保部门也因此频遭公众质疑。一些来自基层的环保局长也表示工作中最大的困难就是如何对这样的纳税大户说“不”。

　　统计显示，进入“十一五”以来，国家高度重视加强基层环保能力建设，仅2008年中央投资支持基层环保能力建设的资金就达34亿元。近两年来，在中央投资的带动下，环保能力建设资金超过150亿元。这样的投资力度已经改变了过去基层环保部门“废气靠闻、废水靠看、噪声靠听、废渣靠摸”的落后现象，但今年以来，基层环保部门却多次有不作为的负面新闻曝出。

　　环保部副部长潘岳认为，在中央政府高度重视基础环保的背景下，基层环保部门亟待突围，要敢于站出来为生态环境质量说话。

　　夹缝中生存的基层环保

　　今年5月份，江苏省仪征市环保局前任党组书记侯宜中一夜成名。一篇题为“环保局前党组书记4年来举报当地污染企业未果”的文章把已经退休的侯宜中推向了舆论的风口浪尖，有人说，侯宜中的遭遇折射了基层环保工作者的尴尬，一些环保部门确实对当地污染企业无能为力；也有人说，侯宜中是在炒作自己，甚至还有人爆料说，侯宜中举报的那家污染企业，跟他本人有密切关系。

　　侯宜中说，他本人并不在乎外界的评价，但他确实希望通过曝光他个人的经历，解决当地的污染问题，也希望能让社会了解到基层环保部门在夹缝中生存的境遇。

　　环保部门与当地污染企业的矛盾，被侯宜中比喻成猫和老鼠的关系。他说，在这场猫和老鼠的对决中，鼠肥，猫瘦。鼠，往往是地方GDP的贡献者，有地方首长撑腰，而猫是地方首长任命的，要为GDP服务，让路。

　　再有，目前国家相关的标准缺失，面对老鼠的横行乱窜，猫也无能为力。侯宜中所举报的那家企业就是典型的例子，尽管那个企业排放的废气已经影响了一个城市的空气质量，但由于国家对其排放的特殊气体没有相关的排放标准，导致这个已被千夫所指了5年的企业始终没有接受过环保的处罚。

　　环保专家蒋高明撰文说，由于目前我国对违法排污的处罚过轻，致使企业的违法成本低，守法成本高，这样一来，基层环保部门对违法排污的企业防不胜防。蒋高明说，当前，许多企业在无法依靠技术进步降低成本的情况下，只能朝两个方面挖潜，一是工资，二是环保。

　　以水泥和纺织业为例，要达到起码的环保要求，每吨水泥需要增加8元成本，占水泥出厂价的5％；纺织业排放的废水如果要处理，每吨需花费1．2元至1.8元，增加成本5％。而绝大多数制造行业都没有太丰厚的利润，只有在环保处理费上“做文章”，要么偷排，要么修改数据。环保部门要查清楚一起偷排案的成本，大概是其所能处罚污染企业的款额的数十倍。所以通常面临企业的违法行为，环保部门显得势单力薄。

　　四川省广元市环保局的张厚美遇到的问题则是，基层环保人员偏低的素质与国家对环保的日益重视不匹配。他说，在广元当地，“5·12”大地震后，国家加大了对地震灾区环境监管能力的投入，投资额高达1610万元，有很多设备都是国外最新的产品，需要有较高专业知识和外语水平的人员才能操作，但是最近10年内，当地的监测站都没有进过一名专业技术人员。为了完成上级下达的各项任务，环保部门只好从当地大学聘用大学生负责操作这些精密的仪器。

　　难以和GDP抗衡，相关法律偏软，人员素质普遍偏低使得基层环保部门只能在夹缝中生存。如果说，上述难题是让基层环保人员身陷矛盾的客观现实外，那么还有一些问题则是基层环保人员的主观不作为。

　　环保部华北督查中心主任熊跃辉就碰到过这样的情况，他说，有些地方环境执法人员名为现场检查，实则浮在表面上，不去车间、不看污染处理设施运行情况。有的甚至连现场也不去，仅仅打个电话问一问，或见了企业老板嘱咐几句。

　　他说，有一些基层环保部门的工作者，身为执法者，却包庇纵容违法企业，与之沆瀣一气，通风报信，帮助其应付上级部门的现场检查。有时候，国家调查组去地方进行暗查，往往都有当地环保部门的车辆跟踪，调查组每到一个企业，通风报信的电话早就到了。这些现象导致许多环境违法问题得不到及时发现与处理，降低了现场执法的效果。

　　基层环保如何学会说“不”

　　基层环保干部间流传这样的说法，“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，意思是，敢对污染企业说“不”的环保干部，一般都干不长，干得长的往往不敢说。但环保部应急中心的刘湘梅处长却告诫基层的环保干部，一旦出了污染事故，环保部门的干部肯定是脱不了干系的。

　　刘湘梅说，近期他们对28件影响较大的突发环境事件的问责情况进行了统计，28个案件处理了330名相关责任人，其中环保部门被处理57名，占17.3％。

　　分析被问责的理由，刘湘梅认为，环保部门确实存在管理疏漏，有的是环评审批出了问题，有的是环保治理设施验收出了问题，还有的是执法不严。她说，最典型的例子就是今年发生在山东临沂的两起砷污染的案件，第二起案件距离第一起发生还不到100天。

　　刘湘梅所在的部门是环保部专门处理各类突发环境事故的机构，她认为，突发污染事故是可控的，关键就看环保部门如何监管。她说，在污染监管领域有这么一个法则，如果一个企业有300个隐患，它就有可能发生30起突发事件；如果发生了30起突发事件，就有可能造成3起重特大事件。

　　尽管基层环保部门面临种种客观制约，但识别污染隐患应该是环保部门的看家本领。刘湘梅说，目前我国基层环保部门的监管还比较粗放，往往发现不了存在的隐患，在加强内功方面，环保部门还有待提高。

　　环保部环评司副司长赵维钧也认为，基层环保部门在环评领域也有需要提升的地方。赵维钧用最近监察部在河南登封查处的一个案例来警示基层环保人员。

　　一个已经在2003年就被要求停止建设的发电项目最近却在河南登封建成投产，准备发电了。在报批发电时，被有关部门挡住了，对这类违规建设的项目，国家的态度非常坚决，即便已经建成，也要拆除。监察部很快介入，要严肃处理给这个项目开绿灯的官员。赵维钧说，在这个案例中，幸运的是，各级环保部门都没有被问责，因为从省到市的环保部门都曾无数次发文叫停过这个项目，只是最终拗不过地方政府。

　　虽然环保部门脱了干系，但赵维钧认为，环保部门的行动力度不够。他说，在这个过程中，光登封市环保局就发了9次叫停令，这说明，过去几年间，地方环保部门很清楚这个违规项目在明目张胆地建设。叫停令不起作用，环保部门还应该运用其他智慧，或其他执法手段。

　　有专家建议，除了加强基层环保人员的内功外，还应该适时修改现有的环境法律，让基层环保人员的腰杆更硬。

　　孙佑海是国家环境咨询委员会委员，在立法机构工作多年，他介绍说，我国的环境保护法从1989年实施至今已经20年，已经显示出诸多不足，社会各界要求修改环境保护法的呼声十分强烈，其中呼吁最多的是：要强化地方政府对环境质量负责的法律约束。

　　孙佑海介绍说，目前的法律虽然规定了地方政府对辖区内的环境质量负责，但这只是一个原则性的规定，并没有说明如何负责、如何追究责任。正是这种模糊的规定，使得一些地方政府并不清晰自己该承担怎样的责任。

　　2008年新修订的水污染防治法已经规定，地方政府要把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。此外，还规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

　　孙佑海建议说，修改环境保护法应该借鉴水污染防治法的经验，明确规定环境保护目标责任制，并明确政绩考核等实质内容。另外，对于地方政府未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、存在明显的环境不作为等情形，应当设定明确的法律责任。必要时，应当追究地方政府主要负责人的行政责任甚至刑事责任。

　　与孙佑海持相同意见的专家不少，专家们普遍的意见是，现有法律对地方政府在环境保护方面所承担的责任规定得不够明确，对污染肇事者的处罚过轻。

　　基层环保突围还需要智慧

　　在嘉兴市环保局局长章剑看来，要和污染掰手腕还得用巧劲儿。他所说的巧劲儿就是发动一场对抗污染的人民战争，不再是环保部门孤军奋战，这样做的基础是老百姓对自己身边的环境质量越来越关注。

　　章剑说，基层环保部门或许都遇到过这样的困惑，查处污染企业的时候，总有领导说情；对有污染隐患的企业暂缓环评审批时，总有领导打招呼。如何处理这些问题，嘉兴的做法是成立了一个市民检查团，定期到企业去了解企业治理污染的状况，让老百姓给污染企业压力。

　　他举例说，当地有一家税收过亿的外资企业，是给当地GDP作贡献的大户，但也是污染的大户。环保部门去交涉过几次，要求其整改，但企业仗着自己是市里的重点企业，对环保部门的要求置之不理，甚至对环保部门给它开的处罚单也不理会。后来，环保部门经常组织市民检查团去这家企业检查，架不住民众的舆论，这家企业悄悄启动了污染治理项目。

　　对新建的项目环评，嘉兴的环保部门也邀请老百姓参与发言。章剑说，特别是对一些娱乐、餐饮的项目，他们一定会请附近的老百姓参加评审，因为这些项目本身没有太多的污染，但其造成的噪音和油烟污染却会使周边的百姓深受其害，所以一定听听他们的意见，他们说不批的坚决不批。这种做法也让环保部门得以解脱——是周围的老百姓不同意的，这样上级领导谁来打招呼都不好使了。

　　在嘉兴市南湖区，有20多位村民受聘于环保局，秘密“潜伏”本村，举报禽畜养殖等方面的污染。南湖区环保局局长陈凯说，在采取了这种内线举报污染的形式后，该区农村的水质有了明显的改善。

　　对于聘村民当“卧底”的初衷，陈凯介绍说，主要原因还是环保局执法人手不足，只有10个人，而南湖区是当地主要生猪养殖基地之一，生猪养殖户很多，粪便等废弃物的排放是污染治理的难点，“村村都有养殖户，环保执法人员很难完全查到，而且执法成本高，效果也不明显。而村民对本村情况很了解，并且可以24小时监督。”

　　陈凯把这些“卧底”村民称之为“环保便衣”，他说，最初他们采用各村推荐的方式，但由于担心身份被暴露，几乎没人愿意当“卧底”。后来，他们改用在网上发布招聘启事的方式，让有意者来环保局报名，由环保监察大队长接待，而且“内线”的身份完全保密，始终只有他一个人知道。目前，已经有20名村民担任“卧底”，分散在禽畜养殖最集中的20个村。

　　对于“卧底”的收入，陈凯介绍说，环保局每月发给他们200元的电话费和交通费，他们的主要收入是举报的奖励，在接到举报并查实后，对养殖方面的违法污染一般会处以数千元的罚款，罚款金额的10％奖励给举报的“卧底”。这种做法可能会引起争议，但至少在现阶段对改善环境质量是有益的。

　　本报北京9月20日电