历经5个转折性阶段 形成4部法律27部法规260多部规章 中国交通法制建设60年从填空白到求质量

　　视点特稿

　　本报记者 陈煜儒

　　北京市大兴区农民张征这两天正忙着购买一辆二手的7.2米解放后8轮的大货车。

　　“地少了，买个大货车搞运输养家。”张征兴致勃勃地告诉记者。

　　“你知道今年11月1日起要施行一个燃料消耗量检测和监督的规定吗？如果你的车燃油消耗量限值标准不达标，就不能营运，买旧车就不怕有风险吗？”记者问。

　　“有这样的新规定？那我得考虑考虑，不行就贷点款买辆新车。”张征若有所思道。

　　《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》是今年6月22日交通运输部第6次部务会议审议通过的第11号令，目的是为了实现道路运输行业节能减排目标，限制高耗能车辆进入道路运输市场。

　　交通运输部政策法规司司长何建中9月27日在接受本报记者采访时说，类似这样的规章的出台，说明我们交通运输部门的立法工作正处于立法质量提升时期，也就是说，交通立法更加注重处理好公共利益与公民合法权益的关系、权力与责任的关系、强制与引导的关系、立足现实和改革创新的关系。

　　新中国交通立法的历史，大体可以分为初创期、挫折期、恢复发展期、快速发展期和立法质量提升期5个阶段，经历了从解决有无、填补空白到追求立法质量的转变

　　记者在采访中了解到，经过历次清理，目前公路、水路交通管理领域现行有效的交通法律有4部，交通行政法规有27部，交通运输部规章有

　　260多部，基本满足了交通发展的需要。

　　何建中说，新中国交通立法的历史，大体可以分为5个阶段：1949年至1965年为交通立法初创时期，1966年至1976年为交通立法挫折时期，1977年至1991年为交通立法恢复发展时期，1992年至2005年为交通立法快速发展时期，2006年至今为交通立法质量提升时期。

　　“建国初期，百废待兴，交通立法的任务也比较重，主要是围绕"废旧"和"立新"两大主题展开。交通立法具有初创性和过渡性。这一时期颁布实施的行政法规及规范性文件共有55件，颁布的行政规章及规范性文件共有874件。”何建中解释说，这一时期，大多数法规在交通管理领域都是首次立法。其中，1949年至1957年，由政务院发布或经政务院批准、由原交通部发布的行政法规和规范性文件共35件，交通立法层次较高。原交通部也制定和发布了大量的规章，主要有《汽车管理暂行办法》等。这些行政法规、规章的发布和实施奠定了新中国公路、水路交通法制的基础。

　　何建中说，1966年至1976年，交通立法工作受挫，几近停滞，仅在后期出台少数法规。立法方式简单粗糙，出台的法规大部分是暂行规定和试行办法。随着党的十一届三中全会的召开，我国社会主义法制建设进入了新的历史时期，公路、水路交通法制建设开始步入恢复和重建的轨道。1982年新宪法对我国立法体制方面作出了重大改革，赋予国务院各部委立法权，各部委可以制定部门规章，从此交通部门开始有了真正意义上的立法活动。

　　“1979年，原交通部在办公厅设置法律处，立法工作从此由专门的机构归口负责。1988年原交通部设置政策法规司，进一步从组织体系上加强立法工作。”何建中回忆说，这一时期颁布实施交通法律1部，行政法规及规范性文件51件，行政规章及规范性文件1412件。从1992年至2005年，交通法制建设实现了历史性突破，我国交通立法逐步实现了交通行业发展有法可依，交通法律法规数量大幅增长，对交通事业的发展发挥了重要的保障作用。

　　何建中认为，2006年以后，交通立法工作取得了突破性进展，长期困扰交通行业的“立法滞后”问题得到了初步解决。因此，交通立法的工作重点从原来主要填补空白逐步转变到进一步提高立法质量、提升立法层次上来。

　　《中华人民共和国海上交通安全法》是新中国在交通领域的第一部法律，具有非常重要的意义，使得海上交通安全执法无法可依的局面有了较大改观

　　在恶劣天气中航行、船舶违规行驶、养殖户为一己私利拉网阻断航路等行为是海上交通安全的大忌。

　　1983年9月2日，六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国海上交通安全法》，并于1984年1月1日起施行。

　　“这是新中国在交通领域的第一部法律，具有非常重要的意义。”何建中解释说，它是一部加强海上交通管理，保障船舶、设施和人的生命财产安全，维护国家权益的法律，适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。这部法律使海上交通安全执法无法可依的局面有了较大改观。

　　北京交通干部管理学院教授张柱庭给记者举了这样一个例子：今年8月25日，山东省长岛县的一位村民，因怀疑客船途经其海带养殖区附近航道时，将其养殖海带的橛腿挂断，便和他的儿子及外甥等人用钢丝缆将其养殖海区附近客船的航道拦断，阻止客船通行。当天，数条客船和渔船因无法通行滞留在码头。相关部门很快依据有关法律对其影响海上交通安全的行为进行了处罚。如果没有海上交通安全法，航道的航行安全就无法保障，养殖户会以种种理由阻碍船舶航行。有了海上交通安全法，可以确保所有船舶安全通行，同时也要求船舶必须遵守海上交通规则。

　　据记者了解，为了配合海上交通安全法的实施，全国海事部门在一些运输繁忙的海域都实行了定线制。即过往船舶将像陆地上的汽车那样，无论是进港还是出港，都要沿着既定的航道线和方向行驶。如山东的长山水道、海南的琼州海峡均实行了定线制。

　　“像琼州海峡设船舶定线制的水域，交通十分繁忙，每年13万艘次船舶过往，且水域航路复杂，船舶转向和交汇区多，易发生水上交通事故。1999年至2004年，共发生较大水上交通事故56起，其中重大事故16起，大型事故10起，平均每年发生海上交通事故9起以上。实行定线制后，水上交通事故大大减少。”海南海事局一海事监督官告诉记者。

　　海上交通安全法使得海事监督官的执法行为方便了许多。何建中说，在船舶检验和登记、安全保障、危险货物运输、海难救助、打捞清除、交通事故的调查处理等方面，海事执法人员均有法可依。

　　公路在综合运输中的重要地位决定了必须有一部专门的法律进行保护；1998年1月1日起施行的《中华人民共和国公路法》，成为了公路建设和管理的一部母法

　　在新中国成立60周年之际，交通运输部公路局局长李华对记者谈起了公路建设的成就：建国初期，我国公路通车里程仅为8.07万公里，公路等级都在二级以下，路面里程只有3万公里。到1978年，全国公路通车里程达到89万公里，是建国初期的11倍，但既无一级公路，更无高速公路，公路交通成为国民经济发展的“瓶颈”。

　　改革开放以来，公路交通步入了“快车道”。2008年年底，全国公路总里程已达373万公里，是建国初期的46倍。国家高速公路网规划里程86601公里。截至2009年6月底，建成48896公里，占规划里程的56.5%；在建17500公里，占规划里程的20.2%。另有2245公里高速公路路段正在实施扩容改造。

　　“庞大的公路网络带给社会的具体贡献是：全国道路运输日均货物达到4491.6万吨，货运周转量达到163.9亿吨，占综合运输总量77.2%；客运日均运送旅客5618.3万人次，客运量达到205.1亿人次，占综合运输总量的92%。”李华说。

　　公路在综合运输中的重要地位显示了公路对国家的巨大贡献，因此，需要有一部专门的法律保护公路。1992年以后，公路建设开始突飞猛进，但由于公路立法滞后于建设速度，有关公路管理的法律问题不断出现。1997年7月3日，八届全国人大常委会第二十六次会议审议通过了《中华人民共和国公路法》，并于1998年1月1日起施行。

　　“公路法施行后不久，党和国家根据社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求，为了进一步深化和完善财税体制改革，正确处理税费关系，规范政府行为，提出了进行"费改税"的改革任务。为此，公路法分别于1999年和2004年修正过两次。”张柱庭说。

　　“各省为了落实公路法，也都制定了自己的实施办法，如《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国公路法〉办法》规定，非施工车不能进入施工路，这一条在公路法中规定得不明确，广西根据自己的实际情况将一些规定具体化了。”何建中解释道，2003年水任至南宁高速公路尚未建成通车时，一辆面包车强行闯入公路行车，但被山上飞来的巨石砸坏引发事故，当事人家属要求公路管理方承担责任。当时，公路部门对此很无奈。但《广西实施〈中华人民共和国公路法〉办法》实施后，这些情况的处理将有法可依。有了母法，各省根据自己的不同情况，依据母法制定子法就方便多了。

　　《中华人民共和国国际海运条例》是新中国第一部国际海运管理行政法规，它为规范国际海上运输活动，履行我国加入WTO的承诺，维护国际海运市场秩序，提供了重要的法律保障

　　郭巴东是新加坡一家班轮公司的船长，他针对《中华人民共和国国际海运条例》实施后带给外籍船公司的便利，向记者谈了自己的感受。

　　“国际海运条例是2002年1月1日起施行的，我记得很清楚，在此之前，国际班轮运输都是审批制，审批的周期是90天，船开始进来要审批，换一个航线和港口还要审批。”郭巴东回忆说，这个条例施行后，国际班轮运输就改为登记和报备制，外国国际班轮运输公司到中国来从事国际班轮运输业务时，只要符合这个条例规定的条件，有能力从事国际班轮运输，有自己的单证，就可以登记，非常方便快捷。

　　记者了解到，我国制定国际海运条例的宗旨就是减少政府对市场的干预，简化程序，降低成本，提高效率；凡是中国加入WTO在海运方面的承诺，在条例中都有所规定。

　　“国际海运条例是一项专业性、国际性很强的行政法规，有许多新的管理内容，如无船承运、运价备案和对不正当竞争行为的调查处理制度，涉及较为复杂的法律关系。”何建中告诉记者，它为规范国际海上运输活动，履行我国加入WTO的承诺，维护国际海运市场秩序，保障国际海上运输各方当事人的合法权益，提供了重要的法律保障。这是我国第一部关于国际海运管理的行政法规。

　　作为交通运输部法律专家委员会的专家委员，张柱庭对这个条例有自己的看法，他认为，这个条例有两点需要强调：

　　一是规定了运价报备原则，这就意味着政府不干预价格的制定，由企业自己定；运价报备对所有承运人是公开、公平、公正的，并不是要针对某些承运人。从1998年改革后，交通部已无直属企业，在国际海上运输中，中国公司承运的份额占不到一半，班轮不到30%。无论是中国、外国，还是国有、民营的公司，在管理上、政策上都一视同仁。

　　二是条例中规定的无船承运业务的管理在当时是一项新制度，为了稳步实施这项制度，原交通部在上海、深圳进行试点，凡在上海、深圳地区申请无船承运业务，需分别经上海市城市交通管理局和深圳市交通局初审后，向原交通部转报申请材料，由部里颁发无船承运业务经营资格证书。而且，所有经过登记、许可的企业都要公布，信息公开后，企业知道合作者是谁，减少了企业的风险。