来源：南海网
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“省直管市县”是海南作为全国唯一省级经济特区的体制特色和优势。建省之初，十九个市县构成了海南省的框架。周可斌摄
省直管市县：一个省的框架
本报记者黄晓华
开栏的话
省直管市县管理体制是海南的体制特色和优势，进一步完善省直管市县体制是省第五次党代会确立的四大改革之一。
2008年7月，省委五届三次全会作出进一步完善省直管市县体制的决定，并向市县下放197项行政管理事项，开了全国体制改革之先河。
今年9月，省人大常委会通过立法，依法推进和保障完善省直管市县管理体制改革，避免改革走回头路。
一年多来，随着197项权力下放，海南省直管市县体制进一步完善，市县的发展活力明显增强，同时行政效率得到明显提高，老百姓和企业办事更为容易。
为了提高大家对“省直管市县”体制的认识，本报从今天起开辟专栏，将从一个省的框架、一个省的探索、一个省的活力、一个省的意志、一个省的希望等方面展开报道，进一步为海南构建更具活力的体制机制营造良好的舆论氛围。敬请关注。
作为全国唯一省级经济特区，海南在行政管理体制上，也有许多“特”。不设地区层级，市、县由省直接管辖，便是诸“特”之一。
这一独特的行政管理体制，是海南作为一个省与生俱来的特质。建省之初，撤销黎族苗族自治州的海南，由19个市县构成了“省”的框架。
这种行政区划，迥异于其他省、市、自治区，而且随着改革完善，它的特性与优势，正越来越多地受到关注和重视。近日，中央党校省部级干部进修班学员，专门来琼对此展开调研。
作为全国首开先河之举，20余年来，省直管市县体制充分显示出了活力和效率，有力促进了海南的改革开放和建设。
今天，我们感佩于当初决策者的高瞻远瞩和英明果敢。而回看历史，更可以让我们从前人探索求实的足迹中，汲取智慧和力量。
历史的沿革
海南虽然地处南天、孤悬海外，但它的地位从来不曾被忽视。历史上的海南，在行政建制上曾经历了许多变迁。
在古代，历代封建王朝曾在海南设置“崖”“琼”等郡、州、府、道行政建制。民国时期，海南的行政机构和名称又几经更迭，其间曾成立海南特区行政长官公署和建省筹备委员会。
省委党史研究室原主任、研究员邢诒孔告诉海南日报记者，解放战争时期，中共琼崖组织建立的政权组织，曾把海南划为几个区管辖。1948年2月，琼崖民主政府成立了东区、西区、南区、北区4个专员公署，为琼崖民主政府派出机关，分别辖若干个县政府，每个公署设专员、副专员。
但在海南解放后，这种在岛内分区设派驻机关的体制没有被沿用。1950年5月成立的海南军政委员会，是解放初期实施军事管制，建立革命新秩序的最高地方政权机关。7月，海南军政委员会撤销了各专员公署。
1951年，海南行政公署正式设立，为广东省人民政府派出机关，逐步取代了海南军政委员会的行政职权。为完成各个时期的工作任务，海南行政公署根据当时的形式和发展国民经济的需要，对各级政权机关进行了调整，经过几次的撤并、恢复、改称、增设，至“文化大革命”前，属行署管辖的有海口市和文昌、琼山、琼海、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋县等县人民委员会和西南中沙群岛办事处。而当时的海南黎族苗族自治州管辖陵水、崖县、乐东、东方、白沙、昌江、琼中、保亭等县人民委员会。
海南黎族苗族自治州这一政权组织，是为加强民族地区工作而产生的。1948年6月，五指山中心地区获得解放。1949年3月10日，琼崖区党委、琼崖临时政府成立了琼崖少数民族自治区行政委员会。1952年7月，中央批准成立海南黎族苗族自治区人民政府。1955年改称自治州。
1984年，为了加速海南的开发建设，考虑到海南的开发建设需要加强统一领导，海南行政公署作为省的派出机构已经不适应形势发展的需要，国务院决定成立海南行政区人民政府。
成立海南行政区这一级地方国家机关，宪法中没有规定，国务院建议作为一个特殊问题，提请全国人大决定。1984年5月31日，六届全国人大二次会议审议通过国务院《关于成立海南行政区人民政府》议案。同年10月1日，海南行政区人民政府正式成立，管辖海口市、琼山、琼海、文昌、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋县和海南黎族苗族自治州及其所属的崖县、东方、乐东、琼中、保亭、陵水、白沙、昌江以及西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。
邢诒孔说，在海南设立一级地方国家行政机关，以及1986年中央决定海南实行计划单列，为海南建省办经济特区之初建立省直管市县体制打下了良好的基础。
崭新的体制
建省办经济特区，是海南的历史性变革。在这一巨大变革中，省直管市县的行政体制应运而生。
海口市委党校教授鲁兵指出，海南筹备建省之时，理顺行政管理体制是一项主要任务。建省前，海南岛的行政管理体制非常特殊，存在着“一岛四方”：行政区、自治州、农垦系统以及中央部属和广东省省属企事业单位，全岛缺乏统一领导和统一规划、建设。
当时，海南行政区虽然为副省级的一级政府，但是地区级的海南黎族苗族自治州，也有相对独立的管理体制和一套同海南行政区重叠的党政机构，管辖着8个市县。同时，拥有“百万大军”、92个国营农场，人口占全岛六分之一、工农业总产值占全岛28%的农垦系统，是中央部属企业，受当时的农牧渔业部和广东农垦总局领导。此外，海南还有不少中央部属、广东省省属的企事业单位，如三个林业局为林业部下属，港口由交通部管，它们也自成体系。“四分天下，各敲各的鼓，各跳各的舞”，鲁兵说，海南行政区长期处于多头管理、各自为政的状态，自然诸多弊端。这种管理体制，不适应建省办经济特区的要求。
要理顺行政管理体制，涉及到各方利益关系调整，关系到大批干部的重新安排，难度之大可想而知。中央审时度势，果断作出决策。
1987年9月26日，中共中央、国务院发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》。通知明确要求，建立省直接领导市县的地方行政体制。通知说，海南黎族苗族自治州，作为省县之间的中间层，应予撤销，同时在少数民族聚居的地方成立民族自治县或民族乡。“这样做，适应建设经济特区的需要，也理顺了关系，减少了层次，有助于提高办事效率，节省行政开支，有利于统一规划，加快开发建设，同时也不影响落实国家对少数民族的各项优惠政策。 ”
通知还要求，“海南建省后，各级机构的设置和人员编制的确定，要符合经济体制和政治体制改革的要求……机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，也要比现在经济特区的机构更精干、有效一些，使海南省成为全国省一级机构全面改革的试点单位。”
通知明确，为有利于海南的统一开发建设，中央和广东省在海南的企业、事业单位，原则上应下放给海南省。
针对农垦的管理权，1988年1月1日，党中央和国务院决定，海南农垦(包括海南农垦局和通什农垦局)下放由海南建省筹备组直接领导和管理。国家农牧渔业局保持行业关系和业务指导关系。
省委党校副校长、省行政学院院长廖逊说，由于海南幅员较小，天然地适合省直管市县的行政体制，中央让海南首开先河实行省直管市县体制，是希望海南能在减少行政层次、提高行政效率上先行先试，创造经验。
廖逊指出，海南建省之初也曾有人建议，能不能在海南建几个地级市，搞市管县?有的甚至明确主张，把海南按东、西、南、北分成片建立地级政府。“中央下决心下得早，要求很明确，使建省筹备组顶住了压力。”
1988年4月26日，中共海南省委、海南省人民政府正式挂牌成立，省直管市县行政管理体制也从此正式运行，成为海南经济特区体制特色一大亮点。
不懈的改革
“海南坚持省直管市县体制20多年不动摇，是因为这一体制充满活力。”廖逊说。
20年多来的实践证明，省直管市县体制有利于降低行政成本，提高行政效能，有利于统一规划全省经济社会发展，有利于整合利用重要资源，统筹城乡、区域协调发展。
廖逊指出，省直管市县体制扩大了县域发展自主权，激发了县域经济发展活力。近年来，海南省直管市县体制进一步完善，海南的县域经济发展活力和实力明显增强，一批过去地方财政收入长年徘徊在1000万元至3000万元之间的贫困市县，现在多数进入了“亿元俱乐部”。
如今，海南省直管市县体制体现出“四个直接”明显特点：县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理;市县财政与省财政直接发生关系，对市县的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放;中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实;所有市、县委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。
廖逊说，海南实行省直管市县体制的意义还在于，顺应了我国行政管理体制改革的方向，为全国提供了许多有益的启示和经验。近年来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等20多个省份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制和行政体制等方面试行“省管县”。
但随着经济社会发展形势的变化，海南现行管理体制在运行中也面临着一些新的矛盾和问题，突出表现为责权不统一，省直部门权限过于集中，而承担地方经济社会发展直接责任的市县政府却缺少应有的权力，地方的积极性和主动性不利于发挥，这在一定程度上制约了市县的发展。
咬定青山不放松。本届省委省政府推进省直管市县体制改革的态度坚决，措施有力。2007年4月，省第五次党代会把完善省直管市县管理体制确定为本届省委任期内必须完成的四大重点改革开放任务之一。2008年7月，省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大的发展自主权、决策权进行了全面部署，决定向市县下放197项行政管理事项。今年9月25日，省人大常委会审议通过并公布实施《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》，以立法形式将这一改革推向深入。
去年4月，胡锦涛总书记视察海南时强调，海南当好全国改革开放排头兵。他要求，“着眼于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效率，搞好地方政府机构改革，完善省直管市县的管理体制。”总书记的要求，更加增强了海南省委省政府推进省直管市县体制的决心和信心。
郡县治，天下安。随着省直管市县体制的不断完善，将为海南特区的建设和发展提供不竭的动力和活力。
(本报海口10月13日讯)
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