一些地方政府将绩效评估作为打分排名工具负作用大

　　政府绩效管理是一种以公民、服务、效能为导向，以科学评价为关键的新型政府管理模式。它对政府战略执行、行政运作、工作监测、行政问责、财政资源配置、降低行政成本、提高服务质量和行政效率、加强政府内部管理等方面都发挥着重要的作用。

　　一、 当前推行政府绩效管理的现状与问题

　　政府绩效管理渊源于上世纪40年代末的美国，流行于80年代的西方国家兴起的行政改革运动。由于政府面临着日益严重的财政危机、管理危机和信任危机，迫切需要不断推进和深化行政改革。在这一过程中，政府绩效管理成为广受推崇的管理工具。

　　政府绩效管理主要以科学的评价工具为关键，在此基础上衍生出各种类型的绩效评估与绩效管理模式。例如，1993年美国联邦政府推进的战略化的绩效评估模式，主要将绩效评估作为推动战略执行、实施行政问责的主要工具。2002年美国小布什政府又实施了《总统管理议程》，引入一套绩效评估工具，对联邦政府各部门的改革进程进行督促检查，并对最终的改革成效进行检验和评价。2000年，欧盟开始大力推行《通用评估框架》，通过引入全面质量管理思想，对公共部门的管理状况进行系统诊断、分析和持续改进。这些工具对加强政府科学管理、提高政府能力具有重要价值。

　　我国早在上个世纪90年代初，一些地方政府和部门就陆续引入了各种类型的考核和评估做法。从目标管理到目标考核责任制，从专项检查到项目绩效评估，从社会服务承诺制到城市万人评政府或社会评价，从单一的领导干部政绩考核到体现科学发展观的领导绩效考核，都进行了广泛的探索和实践。近年来，又开始逐步聚焦到政府绩效管理与评估上来。这些做法对加强政府自身建设、提高效率、改进工作作风等方面均起到积极的作用。党的十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理制度和行政问责制度”，表明中央对此高度重视，提高了各地对开展政府绩效管理重要性的认识。

　　但也应该看到，我国对推行政府绩效管理在取得积极进展和良好成效的同时，也还存在不少亟待解决的问题，需要从理论到实践加以研究和探索。这些问题概括起来主要有：

　　（一） 政府绩效管理的基本概念和价值导向存在误区

　　1.对绩效含义的理解有误区。“绩效”一词引入到政府管理中显得很新，也带来许多困惑：绩效到底是什么？很多人简单地望文生义，把“绩效”理解为“成绩”、“效果”，即理解为“一项工作的结果”，而不是从“工作的全过程”这一绩效本义去理解。因此，在实际评估中“评什么”显得杂乱乃至盲目；甚至出现“重结果、轻过程”、“重业务、轻管理”、“干部出数字、数字出干部”、“以结果论英雄”等不正常现象。

　　2.绩效评估的价值导向存在偏差。所谓绩效评估的价值导向，就是要回答“究竟用绩效评估干什么？”这一问题。现在西方国家一般讲“绩效管理”，以前也经常讲“绩效评估”。而在我国，实践中叫的更多的既不是“绩效评估”，更不是“绩效管理”，而是“绩效考核”。这不是简单的称谓问题，从中我们看到价值导向的根本不同。绩效考核中之“考核”，更多地是把绩效评估作为一个“打分排名”、“评比评优”的工具，从而使考核对象，更多地把注意力集中于最终的名次上，而不是思考如何改进工作。而在笔者接触的大量国外绩效评估模式中，更多地是将其作为一种“发现问题”和“诊断问题”的工具，而在发现问题和诊断问题的基础上，进一步改进问题，实质上就进入到了所谓的“绩效管理”的层面。

　　3.将绩效评估作为一种打分排名的考核工具，尽管对导入激励机制、制定奖优罚懒措施等方面会起到一定的积极作用，但其负面作用也是相当大的。一方面，这种做法容易使考核对象斤斤计较分数的高低，从而为获取高分而出现各种“博弈”行为，甚至出现“掺水兑水”等弄虚作假的问题；另一方面，由于关注排名，因此对绩效评估精确性的期望值就高，从而导致在绩效评估中过分迷恋于技术和数字，陷入到一种“技术工具陷阱”、“数字化陷阱”，最后可能会出现为“考核而考核”、“评估而评估”的现象，而绩效评估的本质目的，反而发生了价值导向上的偏离。

　　（二） 政府组织的管理制度不到位或者没有配套跟进，致使绩效评估缺乏有效的依据和标准，难以发挥评估效果

　　1.没有把绩效考评与部门职责、人员岗位很好结合。管理的规范化欠缺使组织的任务职责、工作流程和岗位职责难以准确定位与执行，评估也就失去了依据和标准。部门与部门、人与人之间经常用同样一把尺子进行横向比较，由此产生出的“好部门”或“好人”，但并不一定是切实履行好自身职责的部门或人员。

　　2.没有把政府绩效评估作为推行战略执行的有效工具。很多西方国家把政府绩效评估作为政府战略执行的有效工具。我国目前各级政府和部门也都有五年规划，但由于缺少有效的衡量和评价工具，在五年规划、年度工作计划以及计划的执行之间，或多或少存在一些脱节现象。另外，各级政府和部门领导干部的任期考核几乎不与五年规划的执行情况相衔接。

　　3.绩效评估的信息收集系统不够完善。很多单位的绩效评估常常缺乏有效信息、仅凭主观印象或大脑记忆，结果就不为被考评对象所接受，实际就是不客观、不准确、不公平，没有说服力和公信度。

　　（三） 存在绩效评估参与人的动机和行为扭曲问题，使绩效评估的效果大打折扣

　　1.绩效考核中存在造假现象。绩效考核容易出现弄虚作假。其原因是参与人有造假动机以及造假成本较低。由于传统的绩效考核迫使考核对象更多地关注分数和排名，而不是关注发现问题和改进问题，因此考核对象会产生造假动机。另外，由于考核主体和考核对象之间存在着信息不对称问题，因此也很容易在技术上做一些手脚，出现一些掺水兑水问题，而我们的检查监督又跟不上，对造假行为的处罚力度偏弱甚至缺位，也使得造假者不必付出任何代价。

　　2.绩效评估的沟通和认同还不够充分。沟通和认同是绩效评估中的一个重要环节。目前，由于上级更多地把绩效考核工具视为一种督促下级努力工作的“鞭子”，过分强调考核工具的上级对下级的单向压力传递，而不是站在上下级共同的立场上，进行有效的绩效沟通，并通过绩效沟通实施激励传递，因此容易出现上下级之间的对立关系。往往是上级希望搞考核，而下级存在一定的抵触情绪，疲于应付，甚至和上级搞博弈。而以所谓“客观化”、“数字化”、“量化”等为借口，试图摆脱人的沟通和参与，其结果只能使绩效评估误入歧途。

　　（四） 一些地方政府的各种考核工具缺乏有效的理论指导和整合机制，存在着多、乱、散的现象

　　目前我国实践中的绩效考核，多数是“自上而下”，只对下级而不对自己。因此，一些地方政府出现绩效考核工具“政出多门”的现象，几乎每个职能部门都有一套或几套考核工具，层层往下推。上级部门掌握着考核权和评估权，而下级单位只能被动接受。再加上我国目前的“上面千条线，下面一根针”的行政管理体制现状，从而使基层单位疲于应对来自各个上级单位的考核压力。每到年底，各种考核、评估占用了大量时间和精力，常常使基层单位苦不堪言。

　　二、 改进我国政府绩效管理的对策建议

　　为加强政府自身能力建设、提高政府科学化管理水平，借鉴国外的先进经验，引入政府绩效管理和评估是一种有效的选择。但是如何在我国开展好这项工作，好工具用好，仍有许多问题需要澄清和解决。为此，特提出以下对策建议：

　　一是要引入先进的政府绩效管理理念，将政府绩效评估引导到正确的价值导向上来。要克服当前我国政府绩效评估实践中片面追求“打分排名”、“评比评优”、“政绩工程”的“考核导向”，淡化绩效评估的短期化、急功近利的色彩。切实将政府绩效管理与评估引导到正确的轨道上来，充分发挥其“发现问题”、“诊断问题”和“改进问题”的功能。国外经验告诉我们：绩效评估也是一把“双刃剑”，只有从“考核导向”转变为“评估导向”，进一步转变为“改进导向”，我国政府绩效管理与评估才能真正消除其负面因素，有效发挥积极作用。

　　二是要重视政府绩效管理与评估的环境优化，为开展绩效管理奠定良好的管理制度和组织文化氛围。绩效评估不是万能药，不能简单认为引入绩效评估就什么问题都能解决。绩效评估本身需要一个相对规范的组织管理制度和良好沟通的组织文化等环境因素。缺乏管理制度和组织文化的支撑，绩效评估就会缺乏有效的依据和共识，易于陷入“为考核而考核，为评估而评估”的形式主义困境。反之，绩效评估实施得好，也会进一步提高组织的管理水平、改善组织的文化、提高组织全员对追求高绩效的认同。因此，在开展政府绩效管理和评估的同时，要一并考虑管理制度“硬环境”和评估文化“软环境”这两个方面的建设和优化。

　　三是要注意区分不同功能、不同类型的绩效管理与评估工具，充分发挥政府绩效管理工具的多重功效。从世界各国的情况看，政府绩效管理的应用领域非常广泛，在战略执行、管理改进、行政问责、公民参与、工作监测等领域都可以发挥积极的作用，而不仅仅局限于有限的几种模式。我国各地的实践探索中，也出现了多种形式的绩效评估。因此，要根据不同的层级和部门的特点，根据不同的评估目的，探索不同类型的绩效管理与评估，切忌采取“一刀切”的做法，强令各地采用一个模式、一种体系、一套指标。

　　四是要客观看待绩效管理和评估的技术局限性，既不能回避其技术难点，也不能对之抱以过高的期望，要认识到绩效评估在使用中也存在着一个渐进式优化的过程。客观上讲，绩效评估是一个技术上存在内在缺陷的有用工具。因此，在使用过程中，要正确判断政府绩效管理与评估的优点和缺点，能解决什么问题，不能解决什么问题。既要充分借鉴国内外先进的技术工具和测量方法，不断改进和完善绩效评估技术，也要在使用中避免陷入“数字化陷阱”、“技术化陷阱”，一味追求所谓的客观、科学、准确，从而丢失了其应有的“发现问题”、“诊断问题”的价值。

　　五是中央要尽快出台如何开展政府绩效管理指导性意见。为避免出现“一刀切”现象，中央在考虑制定和出台相关规定时，应首先出台关于地方政府绩效管理的《指导意见》。在《指导意见》中明确开展政府绩效管理的指导思想、基本原则、价值导向、各地各部门的主要模式等方面做一些原则性的规定和总结，其他方面应鼓励地方和部门进行大胆的试点和探索。此外，中央有关部门可委托国家行政学院等干部教育培训机构，对各地方政府和基层部门开展政府绩效管理活动提供相关的技术支持，如开展相关培训、技术咨询、搭建经验交流的平台等。

　　(刘旭涛系国家行政学院考试测评研究中心副主任、教授；邱霈恩系国家行政学院政治学教研部教授) (来源：人民网-时政频道)