张穹：建设法治政府是我国政府建设的必然选择

　　近年来，党中央多次明确提出要加快建设法治政府、全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责。几年来，法治政府建设得到进一步加强，行政立法工作步伐加快，质量不断提高；行政执法体系逐步健全，执法力度加大，依法行政取得明显进展；各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政能力有所提高，法治政府建设不断向前推进。

　　一、 法治政府建设30年的历史沿革

　　自1978年实行改革开放以来，我国进入现代化建设的新时期，民主法制建设在经历艰难曲折的长期探索后，逐渐步入良性发展的轨道。国务院和地方各级人民政府在加强政府法制建设、推进依法行政方面，也做了许多卓有成效的工作。回顾这30年，我国政府的法治建设历程大致可以划分为四个阶段：

　　（一） 依法行政的起步阶段，时间从1978年至1989年

　　新中国成立后，国家在行政管理立法和制度建设方面作了大量工作，为中国政府依法行政奠定了良好的制度基础。遗憾的是，“文化大革命”时期中国的法制建设遭受了严重的挫折。1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会总结建国以来正反两方面的经验，提出：保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”（也称“十六字方针”）。“十六字方针”标志着中国国家管理的原则、理念和方式发生了重大转变，它既是中国法制建设的基本要求，也是推进依法行政的根本指导方针。在这次会议的闭幕式上，中国改革开放的总设计师邓小平提出了一系列关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。这些论述集中到一点，就是只有实行“法治”，我们的国家才能兴旺发达、长治久安。

　　为了使国家的政治生活、经济生活等各方面基本有法可依。我国在这期间加快了立法进程，先后制定了宪法、一系列组织法及刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、民法通则等基本法律，对于恢复和维护国家正常的政治生活、社会生活发挥了重要作用。同时，我国还制定了中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、经济合同法等调整经济关系的法律、行政法规，要求政府不仅要依靠行政手段管理经济事务，还要学会运用法律手段管理经济事务。这一系列法律的制定，使中国基本实现了由“无法可依”到“有法可依”的重大转变，使国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面都逐步走向了法治轨道。

　　（二） 重点规范政府行为阶段，时间从1989年至1999年

　　行政机关是国家权力的执行机关，据初步估算，90%以上的法律、法规、规章都是由行政机关执行的。随着经济的发展和改革的深化，特别是市场经济的逐渐发展，在继续完善有关经济、社会管理方面法律制度的同时，如何转变政府管理方式、依法规范政府自身的行为逐步成为社会各界关注的焦点。在这期间，以1989年通过的行政诉讼法为标志，我国先后制定了一系列规范政府行为的法律、行政法规，包括行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议条例、行政复议法等等。

　　其中，根据行政诉讼法，公民、法人或者其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起诉讼。从某种意义上说，这部法律不仅仅是建立了一项诉讼制度，更是建立了一项民主制度，因为它不仅保护公民的合法权益，也提供了公民监督行政机关依法行政的重要途径。正是在行政诉讼制度的推动下，行政机关依法行政的自觉性才有了很大的提高。

　　更为重要的是，行政诉讼法的实施还直接推动了与之相关的行政法律法规的完善，我国1989年后的重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政诉讼法的影响。随后颁布的行政复议条例和修正后的行政复议法，为公民监督行政机关依法行政提供了又一重要途径。1994年颁布的国家赔偿法建立了行政赔偿责任制度，是行政诉讼制度的继续和发展，加强了对行政机关是否依法行政监督的力度。1996年通过的行政处罚法，确立了处罚法定、法律优先和法律保留、处罚程序法定等重要原则，反映了依法治国、依法行政的许多基本要求，大大提升了政府机关及其工作人员的依法行政观念，促进了各级行政机关全面依法行政。这些法律标志着政府对经济社会事务的管理行为进一步走向制度化、规范化、法制化，国务院对贯彻实施这些法律作出了一系列重要部署，进行了大规模的学习、宣传和培训，对推动依法行政起到了重要作用。

　　（三） 全面推进依法行政阶段，时间为1999年至2003年

　　1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国的基本方略得到了国家根本大法的保障。为了总结政府法制建设的基本经验，明确新形势下政府法制建设的任务和要求，扎扎实实地贯彻依法治国的基本方略，全面推进依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，国务院决定于1999年7月在北京召开全国依法行政工作会议，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在开幕式上作了题为《依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府》的报告，国务院总理朱鎔基在闭幕式上作了题为《认真贯彻依法治国方略，切实全面推进依法行政》的报告。这次会议级别之高充分体现了中国政府对依法行政的重视。根据全国依法行政工作会议精神，国务院于同年11月出台了《关于全面推进依法行政的决定》，对全面推进依法行政作出了部署，对加强立法工作，加大行政执法力度，强化行政监督等提出了明确要求。

　　2001年12月11日，我国正式加入世贸组织，成为该组织的第143个成员。根据世贸组织有关协议的规定，中央政府应当确保我国有关或者影响贸易的法律、法规和其他政策措施，包括地方各级政府及其有关部门制定的这类规范性文件，符合世贸组织协议和加入议定书的规定，并确保世贸组织协议和我国加入议定书在全国得到统一实施。为了履行我国政府的承诺，我国在加入世贸组织前后对法律、行政法规、国务院部门规章以及地方性法规、地方政府规章和其他政策措施进行了全面清理，并确保新制定的影响贸易的法律、法规和其他政策措施与世贸组织的要求保持一致。这一阶段，随着“依法治国”写入宪法，成为中国政府执政的基本方略，政府依法行政工作又上了新台阶。以贯彻《关于全面推进依法行政的决定》和履行中国政府的入世承诺为契机，各级政府和政府各部门全面清理了与依法行政要求不相适应的法律法规，更新行政观念，提高行政执法水平，规范对行政行为的监督，从而为全面建设法治政府的宏伟目标打下了坚实的基础。

　　（四） 建设法治政府阶段，时间为2003年至今

　　在这一阶段，建设法治政府的目标得以明确确立，推进依法行政进入了新阶段。主要表现在以下三个方面：

　　1.依法行政作为本届政府的三项基本准则之一。2003年3月上一届国务院一成立，温家宝总理就提出要把科学民主决策、依法行政、人民监督作为政府工作的基本准则。《国务院工作规则》设专章规定了坚持依法行政，指出：依法行政的核心是规范行政权力。国务院及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。

　　2.制定和发布《全面推进依法行政实施纲要》。2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中，第一次明确提出了建设法治政府的目标。随后，国务院在认真总结各级人民政府依法行政的实践经验和吸收行政法学界理论研究成果的基础上，制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》，正式以国务院文件形式确立了全面推进依法行政、建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》的发布，充分表明了国务院坚持执政为民、全面推进依法行政、建设法治政府的决心，是建设法治政府的纲领性文件，标志着中国的依法行政进入了新的发展阶段。

　　3.行政审批制度改革和行政许可法的贯彻落实。行政审批是政府实施行政管理的一个重要而有效的手段，但是行政审批的实践中存在诸多问题，如设定行政许可的事项不合理、不规范，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，行政机关责权不统一，缺乏公开、有效的监督制约机制，等等。对此，国务院于2001年9月专门成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，分别于2002年10月、2003年2月、2004年5月和2007年10月分四批、共取消了1923项行政审批事项，此外，还改变了140项行政审批事项的管理方式。

　　为了巩固行政审批制度改革的成果，全国人大常委会于2003年8月颁布了《行政许可法》，对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等作了明确的规定。国务院对贯彻实施《行政许可法》高度重视。2003年9月26日，国务院第23次常务会议对贯彻实施行政许可法进行了专题研究，并于9月29日下发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》。2004年1月4日，国务院专门召开了全国贯彻实施行政许可法会议。国务院总理温家宝在开幕式上作了题为《认真贯彻实施行政许可法，全面推进依法行政》的报告，国务委员兼国务院秘书长华建敏在闭幕式上作了讲话。各地方、各部门从2003年下半年开始组织对行政许可项目、行政许可实施主体和行政许可依据进行清理。此外，为了配合行政许可法的贯彻实施，各地方和国务院各部门还陆续出台了一些配套制度。行政许可法的贯彻实施，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都产生了积极的推动作用。

　　二、全面推进依法行政、加快建设法治政府，是我国政治、经济、社会全面发展对政府工作的必然要求

　　党中央明确提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，这在国际共产主义运动和我们党的历史上是第一次。依法治国基本方略的提出，是对新中国成立以来、特别是改革开放以来实践经验的科学总结，是我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式在认识上的一次飞跃，是对马克思主义国家理论的创造性发展。

　　我们党真正对治理国家的方式引起高度重视，是从党的十一届三中全会开始的。邓小平同志在总结国际共产主义运动和我国革命与建设正反两方面经验的基础上，提出了一系列关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。这些精辟论述集中到一点，就是只有实行“法治”，我们的国家才能兴旺发达和长治久安。党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论，明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，并将其载入宪法，在理论和实践的结合上，科学地回答了无产阶级政党成为执政党之后如何治国理政的重大问题，创造性地发展了马克思主义的国家理论，丰富了马克思主义理论宝库。

　　要坚持依法治国，就要正确认识和处理依法治国与党的领导之间的关系。依法治国突出了法律的基础性和权威性，是实现党的领导的制度化途径，也是党的领导方式和执政方式的重大转变。比如，立法使党的意志上升为国家意志，党通过法定程序实现对国家和社会生活的领导，并运用法律调控社会利益关系，推动社会变革和发展。

　　此外，要搞清衡量法治文明的标准。现在，社会上一些人对我国法治状况提出了许多不符合实际的批评，也提出了不少不切实际的法治主张，这主要表现在把法治理想化和法治速成论。而这些主张总脱离国情，空谈法治。邓小平同志针对政治体制改革明确指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：

　　第一看国家的政局是否稳定；第二看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三看生产力能否得到持续发展。”这两个领域的标准，又归结为实践检验的标准，人民满意的标准。实践标准与群众标准是一致的。实践的标准最终表现为群众满意的标准。因为实践是社会实践，人民群众是社会实践的主体。所以小平同志又反复强调，一切改革的政策措施，一定要看人民支持不支持，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴。

　　世界上有各种各样的法治模式，各种各样的法治理念，各种各样的法治文化，各种各样的建设策略。衡量一种法治模式、法治理念、法治文化、策略方式是正确的还是不正确的，是先进的还是落后的，是适应的还是不适应的，判断一个国家法治文明程度是高还是低，不是主观臆断，它有客观标准。这个客观标准就是实践检验标准，人民满意标准，而不是看它是否与某种国际惯例接轨，是否具有所谓的现代品格，是否符合某种法理、某种模式。未经这两个标准检验的所谓先进制度、先进模式、先进理念、先进方式，都是不能迷信的。其他国家或地区的法治标准不能作为法治文明程度的客观标准，不能简单地搞“拿来主义”，照搬、套用。

　　我们强调以社会主义法治理念为指导，就是因为这个理念不是一种主观愿望，而是因为它是经过实践检验、能够维护人民合法权益的正确理念。一方面，我国社会主义现代化建设取得的伟大成就、社会大局的持续稳定、民主法治的巨大进步等多方面的实践表明，依法治国、执法为民的理念是正确的，人民是拥护的。特别是作为党的领导来看，用老百姓的话讲，我国能有今天，都是中国共产党坚持依法治国、执政为民搞起来的。另一方面，“文化大革命”无法无天的教训，“踢开党委闹革命”造成的天下大乱，现在一些损害老百姓利益引发的群体性事件，执法不公引发的涉法涉诉上访，不讲法律效果不讲社会效果引发的不稳定因素，都说明不坚持依法治国、执法为民的理念是不行的，人民群众是不赞成的。我们应该用社会主义法治理念去指导法治建设的实践，而不能离开这些经过实践检验的理念指导去立法、执法，去改革、创新。当然，我们的理念也要不断创新，但这种创新，都必须坚持实践的标准，并在实践中不断丰富和完善。

　　实行依法治国基本方略，在于党要依法执政、行政机关必须严格依法行政、社会上要依法办事，但依法治国的关键和基础是行政机关要依法行政。这是由我国国家行政机关和行政权力的性质、作用和特点所决定的。

　　首先，从我国国家行政机关的性质来看，宪法明确规定，政府是国家权力机关的执行机关。作为执行机关，究竟执行什么？当然是执行由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志，即人民的意志。这种意志的集中体现，就是宪法和法律。因此，国家行政机关是否坚持依法行政、严格行政执法，是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题，而这一点恰恰是依法治国基本方略的本质要求。

　　其次，从政府行政权的作用范围来看，政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域；行政机关具有广泛的公共行政管理职权，行政执法是行政机关大量的经常性工作，涉及到公民个人从出生到死亡，以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个阶段和各个方面。行政机关及其工作人员能否做到依法行政，直接关系到公民、法人和其他组织合法权益的保护与实现。经济社会生活中出现的诸多问题，都是与执法不力、执法不公有关。这就是说，国家行政管理是整个国家管理活动中范围最大的一块。因此，国家行政管理法治化的程度，直接影响着甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程。

　　第三，从政府行政权行使的特点来看，现代国家行政权的行使有两个重要特点：一是讲求“效率”，二是讲求“民主”，否则就会出现办事拖拉或者行政专横。中外历史上既不讲效率、更不讲民主的政府比比皆是；只讲效率而不懂得或者不可能讲民主的政府也不在少数。资产阶级在反对封建专制制度时，提出了用法律控制行政权的理论，但在实际效果上，较为普遍的现象是理论与实际脱离，宪法、法律的规定与现实脱节。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府，各级政府行政权的行使，不仅需要而且完全能够把效率和民主统一起来，成为真正高效、民主的政府。这种统一的最佳途径，就是严格执法，严格依法办事，严格依法行政。

　　第四，从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，我国80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由政府来执行的。因此，政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。

　　第五，从现代国家管理的基本要求来看，现代市场经济的发展、特别是经济全球化的发展，已经引起政府对经济宏观管理的思维方式、组织结构和管理方法的重大变化，政府行为法律化已经成为现代社会生活的普遍要求，成为衡量一个国家、一个地区管理水平，特别是行政管理现代化的重要标志。

　　总之，依法行政、建设法治政府是历史发展的必然，是由我国行政机关的性质与特点决定的，是在我国社会、经济、政治全面发展等因素综合作用下，做出的正确选择。

　　(作者系国务院法制办公室副主任)

　　（责任编辑：盛卉） (来源：人民网-时政频道)