解读十七届四中全会之反腐：制度创新是关键

资料图片：警钟长鸣。

　　话题缘起党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,对深入推进党风廉政建设和反腐败工作提出了一系列新思想、新要求、新举措,其中“推进反腐倡廉制度创新”是《决定》的又一大亮点。《决定》提出:“推进反腐倡廉制度创新。坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”近年来,我党一直在摸索“制度反腐”的路子,围绕预防、惩治、监督、激励、教育等诸多反腐环节展开的制度建设在层层推进,并已取得了很大成效,《决定》强调推进反腐倡廉制度创新,意味着将从根本上编织起一张让人不能贪、不敢贪、不想贪的反腐大网,不断推进反腐倡廉的源头治理,不断取得反腐败斗争新成效。我们特约专家解读《决定》的相关精神。

　　从制度建设到制度创新

　　段华明

　　提要

　　改革开放以来的反腐路线图,表明了我们党在反腐倡廉建设上注重制度化、定型化、常态化,围绕预防、惩治、监督、激励、教育等诸多反腐环节展开的制度建设层层推进,至今仍在不断延展。推进反腐倡廉制度创新,乃是与时俱进的制度完善过程。

　　党的十七届四中全会把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,提到了一个更新的高度,鲜明地提出推进反腐倡廉制度创新的命题和思路,这是一大亮点。

　　从制度建设到制度创新,反腐倡廉在改革开放中与时俱进

　　邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中,精辟地提出以制度建设反腐倡廉:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”!言犹在耳。作为一种既定之规,制度明确而威严,不以个人意志为转移,不是可执行可不执行的东西。制度是一个网络系统,个人不愿执行某项制度,另一种制度就会处置或惩罚他。即使某些人钻了制度上的空子,也可以得到及时的制裁和匡正。如果无视制度,就无法在组织和社会里生存。

　　现代法治精神认为,包括高层领导在内的人,其理性都是不完善的,有缺点的。因此,有必要制定一些共同的行为规则,对人性的弱点进行强制性规范,其中最重要的就是制度。如果制度不完善,就会为失范思想过渡到行为提供机会；如果制度健全,廉洁的思想就能充分得以施展,腐败的思想就不一定转化为失范行为。

　　加强制度建设,通过建规立制,方能有效地反腐倡廉。一旦制度本身正确严谨,之间成龙配套,就掌握了反腐倡廉的主动权,从关键上革除了形成腐败的条件,使行为者徒有主观意图,没有客观机会；对于违法乱纪行为,制度的制裁作用就将体现出来；反腐倡廉还靠制度来保证其经常性和巩固它的成果。

　　改革开放以来的反腐路线图,表明了我们党在反腐倡廉建设上注重制度化、定型化、常态化,围绕预防、惩治、监督、激励、教育等诸多反腐环节展开的制度建设层层推进,至今仍在不断延展。推进反腐倡廉制度创新,乃是与时俱进的制度完善过程。

　　深化重要领域和关键环节改革,推进反腐倡廉制度创新

　　我党反腐败从侧重遏制转到逐步加大治本力度,确立了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针,推进惩治和预防腐败体系建设,拓展从源头上防治腐败工作领域,不断取得阶段性成果。然而,我们曾经想的和已经做的尚有较大差距,反腐倡廉制度数量与质量之间仍存在着较大反差,失之于软、失之于散、失之于虚；制度建设与实际制度所取得效果之间还有较大改进空间,近年来腐败大案要案时有发生,“带病提拔”现象屡见不鲜,贪官腐败金额在不断升级；当前存在的腐败现象在很大程度上仍带有体制性腐败的特点,制度上的缺陷为腐败的不断蔓延提供了可乘之机,显示出四中全会提出反腐倡廉制度创新的根本性和迫切性。

　　制度在实践中是动态的开放的体系,需要在面对新情况、总结新经验的基础上,不断延续、提升和发展,通过制度创新来创造不能腐败的制度条件,创造不愿腐败的工作、生活环境。

　　时下推进反腐倡廉制度创新,应着力深化以下几个重要领域和关键环节的改革。一是深化行政管理体制改革,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,进一步减少和规范行政审批。二是深化司法体制和工作机制改革,加强对司法活动的监督,健全执法过错、违纪违法责任追究等制度,保证公正司法。三是深化预算管理制度改革,完善和规范财政转移支付制度,加强财政性资金和社会公共资金管理,彻底清理“小金库”。四是健全金融市场机制,加强金融监管和内控机制建设,完善金融账户实名制,有效防止和严厉惩处利用证券市场和资本运作等手段进行腐败活动。五是完善政府重大投资项目公示制和责任追究制。六是按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革,建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。七是完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制。八是加强反腐倡廉制度执行情况监督检查,提高制度执行力,维护制度权威性。（作者系中共广东省委党校现代化战略研究所所长、教授）

　　以制度创新推进反腐倡廉建设

　　陈金龙

　　提要

　　新形势下推进反腐倡廉建设,必须同时加大教育、监督、改革、制度创新的力度,但关键在于通过制度创新,减少体制障碍和制度漏洞,提高反腐倡廉的制度化、法制化水平

　　党的十七届四中全会将反腐倡廉建设与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并提,进一步凸显了反腐倡廉建设的重要性。腐败现象不除,党的形象、党的凝聚力、党的执政能力都会大打折扣。新形势下推进反腐倡廉建设,必须同时加大教育、监督、改革、制度创新的力度,但关键在于通过制度创新,减少体制障碍和制度漏洞,提高反腐倡廉的制度化、法制化水平。

　　深化体制改革,构建一套完整的制度体系以监控和规范权力运行

　　反腐倡廉的制度创新,从宏观层面而言,要求深化体制改革。腐败现象往往发生在掌握资源配置的权力部门,如何使这些部门在资源配置的过程中不致产生权钱交易、权色交易,出路在于深化体制改革,构建一套完整的制度体系,以监控和规范权力运行,使掌握资源配置的权力部门“不能贪”、“没法贪”。在现有政治体制框架下,一方面,要进一步促进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,最大限度减少和规范行政审批,缩小权力运行的空间,尽可能减少腐败发生的可能性；另一方面,要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。目前社会舆论关注较多的一个问题,就是党的纪律检查机关的领导体制问题。在现行体制之下,党的纪律检查机关对同级党委的监督乏力,特别是对同级党委书记的监督在多数情况下形同虚设。如何解决这一问题?可行的思路是党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下开展工作,中央以下各级纪委在上级纪委的垂直领导下开展工作。如此,既能维护中央权威,又能有效监督地方党委,使决策权、执行权与监督权分离,实现对权力的有效制约和监督。

　　建立和完善各种具体制度,通过具体制度来规范、监控领导干部的从政行为

　　反腐倡廉的制度创新,从中观层面而言,要求建立和完善各种具体制度。反腐倡廉需要构建完整的制度框架,通过具体制度来规范、监控领导干部的从政行为,形成“不敢贪”的制度环境。

　　其一,报告制度。1997年,中共中央、国务院公布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》,但这一制度由于缺乏家庭收入申报制、金融实名制等相应的辅助制度,公众和媒体无法监督、无从监督,对于不按规定报告或不如实报告责罚过轻等原因,实施的效果并不理想。推进反腐倡廉建设,要求严格实行报告制度,将住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容,逾期不报或隐瞒不报者应受到追诉或处罚。领导干部所拥有的财产或收入,若超过薪金所得而又不能解释其合法来源的,即以违法论处。

　　其二,公示制度。政府部门应把本单位职责任务、职责范围、工作标准、办事程序、办事期限等向社会公开,接受公众和媒体的监督,确保权力在阳光下运行,从而有效预防各种权力寻租、腐败现象的发生,使各种“潜规则”失去生存的空间。推进反腐倡廉建设,要进一步明晰公开的内容、公开的程度,充分利用信息网络化手段扩大公开的范围,特别要完善政府重大投资项目公示制度,让公众参与重大投资项目的决策。与此同时,要明确规定举报措施和保护、奖励举报人制度,允许和受理匿名举报。

　　其三,追究制度。制度一经形成,对于任何人都是适用的,不论是普通党员还是领导干部,制度面前人人平等,一切违反制度的行为都应受到惩处,否则,再好的制度也是一纸空文。责任追究正是制度具有威慑力的原因所在。推进反腐倡廉建设,要求营造良好的制度环境,推行党政领导干部问责制,维护制度的权威性,强化制度的执行力,真正发挥制度的规训、惩诫效能。

　　此外,反腐倡廉的制度创新,还要求深化预算管理制度改革,完善和规范财政转移支付制度；加强金融监管和内控机制建设,完善金融账户实名制,等等。

　　通过制度整合与制度创新,实现制度的精细化、科学化

　　反腐倡廉的制度创新,从微观层面而言,要求提高制度的科学性。提高党的建设科学化水平,是中共十七届四中全会提出的党的建设新思路,反腐倡廉更需要制度的科学化和科学化的制度。反腐倡廉的制度创新要以现行制度为基础,但现行制度存在模糊性和弹性,有诸多一般性的“不准”、“应该”等规定,制度的范围不周全,留有规避的余地,实施中随意性较大；有的制度设计不严密,条款之间不衔接甚至互相矛盾；有的制度明显过时,难以适应新形势下反腐倡廉的需要。推进反腐倡廉的制度创新,要求对现行制度进行整合,重复、甚至互相抵触的制度要合并,过时的制度要废除,缺少的制度要健全,力求通过制度整合与制度创新,实现制度的精细化、科学化,使制度具有针对性、可操作性。同时,要针对主要腐败现象进行相应的专门立法,使对领导干部的廉政要求、从政规范上升为法律法规,使反腐倡廉建设有法可依。

　　制度创新是一个能动的过程,反腐倡廉的制度创新,首先应集中全党智慧,立足于党内想办法、找对策,寻找制度建设的突破口、实验区,但也不能关起门来从事制度设计与制度创新,应当向社会开放,通过集中全社会的智慧和力量来寻找反腐倡廉制度创新的良方,使反腐倡廉的制度创新在开放的环境中推进。

　　新形势下党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,滋生腐败现象的风险增大了。如何通过制度创新,破解党的建设难题,走出一条反腐倡廉建设的新路,还有待进一步探索和思考。（作者系华南师范大学政治与行政学院教授）

　　反腐制度创新:从严治党有效载体

　　杨丹娜

　　提要

　　建立完善的制度、体制和运行机制,对自己严管严治,这是执政党执政能力提高和保持、发展自己先进性的需要和体现。推进反腐倡廉制度创新的提出,在一定意义上说,表达了中国共产党从严治党的决心和通过制度建设作为有效载体提高从严治党的水平。

　　改革开放以来,执政党的反腐倡廉建设一直是人民群众高度关注的热点问题,也是对中共执政地位、执政能力和执政前景有着重大影响的问题之一。中共十七届四中全会要求全党要推进反腐倡廉制度创新,这是执政党以制度反腐,开创党建新局面的重要标志。推进反腐倡廉制度创新的提出,在一定意义上说,表达了中国共产党从严治党的决心和通过制度建设作为有效载体提高从严治党的水平。

　　推进反腐倡廉制度创新有明确的目标任务

　　治国必先治党、治党务必从严。反腐倡廉、惩治腐败工作最应该从严。因为,中国共产党的性质和宗旨与各种消极腐败现象水火不相容。针对近期反腐败斗争出现了在领导干部特别是高级领导干部中发生的腐败案件增多,一些领域腐败现象易发多发、影响恶劣的特点,党的十七大就强调要“更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”为全面贯彻落实十七大的精神,四中全会明确把“坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平”作为推进反腐倡廉制度创新明确的目标任务。

　　推进反腐倡廉制度创新有一系列具体的重要举措

　　长期反腐败斗争的经验告诉我们,从严开展反腐倡廉、惩治腐败工作,不仅要有明确的目标任务,更重要的是落脚到能直指问题要害和有效解决问题的系列具体举措、落脚到针对具体部门、具体领域和腐败源头的有效反对腐败的制度建设上,才不会把确定下来的目标任务停留在口头上。针对现阶段腐败案件中暴露的权钱交易,公仆变为主人,甚至官员涉黑、官黑勾结等官场腐败对执政党肌体严重吞噬的现象,《决定》指出完善以下刻不容缓的重要制度建设:要“深化行政管理体制改革,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,进一步减少和规范行政审批；深化司法体制和工作机制改革,加强对司法活动的监督,健全执法过错、违纪违法责任追究等制度,保证公正司法；深化预算管理制度改革,完善和规范财政转移支付制度,加强财政性资金和社会公共资金管理,彻底清理“小金库”；健全金融市场机制,加强金融监管和内控机制建设,完善金融账户实名制,有效防止和严厉惩处利用证券市场和资本运作等手段进行腐败活动；完善政府重大投资项目公示制和责任追究制；按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革,建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制；完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制；加强反腐倡廉制度执行情况监督检查,提高制度执行力,维护制度权威性。”

　　反腐倡廉制度创新体现了党的建设的主线执政能力建设和先进性建设的要求

　　反对腐败是党的建设的重要内容,它关系到人心向背和党的生死存亡。坚持不懈开展反腐败斗争,坚决纠正损害群众利益的不正之风,不断解决党内存在的问题,始终保持党的先进性和纯洁性,是我们党搞好执政党建设的基本经验之一。反腐败斗争是一项长期性、复杂性、艰巨性的任务,制度建设、制度创新既是紧迫的,又是不可能一蹴而就的,它的内容既要体现不断提高执政党整体的执政能力建设和先进性建设的要求,同时,也受现时党员整体素质和能力的限制。建立完善的制度、体制和运行机制,对自己严管严治,这是执政党执政能力提高和保持、发展自己先进性的需要和体现,必然也会受到来自体制内外既得利益者们的各种抵制。但是,我们坚信,顺应时代发展潮流,有与时俱进、始终代表最广大人民群众利益、善于倾听采纳人民群众意见的良好传统和作风的中国共产党,在反腐倡廉的制度建设和创新上,一定会不断根据实践的发展而不断推进,在党要管党、从严治党的承诺上,决不会辜负人民的信任和期望。（作者系中共广东省委党校科社部教授） (来源：南方日报)