国务院法制办负责人就保安服务管理条例答问

　　国务院法制办负责人就《保安服务管理条例》答记者问

　　2009年10月13日，温家宝总理签署国务院令，公布了《保安服务管理条例》（以下简称条例），条例自2010年1月1日起施行。日前，国务院法制办负责人就条例的有关问题回答了记者提问。

　　问：为什么要制定条例？

　　答：随着我国经济社会的发展和社会公众安全需求的日益提高，保安服务业得到了迅速发展。1984年12月，深圳市公安局组建了全国第一家保安服务公司。此后二十多年来，全国由公安机关组建的保安服务公司发展到2800余家、保安从业人员达200余万人。专业化的保安服务担负了大量保护人身安全、财产安全和维护社会治安秩序的任务，对于增加就业也发挥了一定的作用。但是，保安服务工作中也存在一些亟须加以规范的问题：一是除经公安机关批准成立的保安服务公司外，大量保安组织和人员从事的保安服务活动，还没有纳入公安机关的监管范围。二是对保安员入门条件缺乏规范，日常管理不严格，一些保安员利用工作上的便利进行违法犯罪活动，从实际情况看，出问题的又以未纳入公安机关监管的保安员占多数。三是保安员缺乏培训，服务不够规范，引发与客户的矛盾，甚至酿成治安案件。因此，迫切需要在总结实践经验的基础上，制定保安服务管理条例，依法规范保安服务活动。此外，2006年3月公安部决定将对保安服务的管理由公安机关既直接经办又负责监管，调整为公安机关只负责监管。这一重大调整，也需要通过立法建立规范的管理制度。

　　问：制定条例经过了哪些过程？

　　答：作为保安服务主管部门，公安部十分重视保安服务业的建设和发展，积极推进保安服务制度的改革和完善，以加强管理，更好地为经济建设和社会安全服务，此前已经制定了一系列规章制度，对保安服务业进行规范。随着形势的发展，制定一部系统规范保安服务的行政法规逐渐提上了议事日程。保安立法的时机逐渐成熟。制定保安管理方面行政法规的工作先后被列为2007年国务院立法工作计划二档项目、2008年和2009年国务院立法工作计划一档项目。公安部在认真总结保安服务工作经验的基础上起草了《保安服务业管理条例（送审稿）》，报请国务院审议。国务院法制办又反复征求了中央国家机关和各省、自治区、直辖市人民政府的意见，召开了专家论证会，还通过“中国政府法制信息网”公开向社会各界征求意见。在此基础上，法制办会同公安部反复研究修改，形成了《保安服务管理条例（草案）》。2009年9月28日，国务院第82次常务会议审议并原则通过了这个草案。2009年10月13日，温家宝总理签署第564号国务院令，公布了这个条例，条例自2010年1月1日起实施。

　　问：请简要介绍一下保安服务条例的主要内容？

　　答：（一）明确了保安服务的范围。

　　为了将保安服务活动全部纳入公安机关监管，条例对保安服务范围作了三个方面的规定：一是保安服务公司根据保安服务合同，派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务；二是机关、团体、企业、事业单位招用人员从事的本单位门卫、巡逻、守护等安全防范工作；三是物业服务企业招用人员在物业管理区域内开展的门卫、巡逻、秩序维护等服务。其中，自行招用保安员的机关、团体、企业、事业单位和物业服务企业，在条例中统称自行招用保安员的单位。

　　（二）规定了保安服务公司的行业准入制度和自行招用保安员的单位的备案制度。

　　保安从业单位，包括保安服务公司和自行招用保安员的单位两类，其中保安服务公司中包括从事武装守护押运服务的保安公司。根据保安从业单位的不同特点，条例作了三个方面规定：一是设立保安服务公司应当经公安机关许可，有不低于人民币100万元的注册资本，有住所和提供保安服务所需的设施、装备，有符合条件的保安员、管理人员，有健全的管理制度。二是设立从事武装守护押运服务的保安服务公司，还应当符合国务院公安部门的规划和布局，有10倍于一般保安公司的注册资本，由内资控权，有符合国家规定条件的守护押运人员。三是自行招用保安员的单位应当向公安机关备案，且不得在本单位以外或者物业管理区域以外提供保安服务。此外，条例还对保安服务公司取得许可的具体程序作了规定。

　　（三）对保安员的条件和保安员的管理、培训以及权益保障作了规定。

　　保安员是保安服务的具体承担者，一方面要严格管理，另一方面也要保障其合法权益。为此，条例作了三个方面的规定：一是明确了担任保安员的条件，规定经公安机关考试、审查合格并留存指纹等人体生物信息的，发给保安员证。二是明确保安从业单位对保安员负有管理和培训责任。三是规定了保安员的权益保障。

　　（四）对保安服务行为作了规范。

　　保安服务行为与公民、法人的人身安全、财产安全密切相关，为了规范保安服务行为，条例作了四个方面的规定：一是保安服务公司应当与客户单位签订保安服务合同并至少留存2年备查，对拟提供的保安服务的合法性应当进行核查。二是设区的市级以上地方人民政府确定的治安保卫重点单位不得聘请外商独资、中外合资、中外合作的保安服务公司提供保安服务。三是保安员为履行职责可以进行查验有关证件、登记、巡逻和守护等活动，但不得限制他人人身自由、搜查他人身体、阻碍依法执行公务。从事武装守护押运的保安员需要使用枪支的，依照《专职守护押运人员枪支使用管理条例》的规定执行。四是保安从业单位对在保安服务中形成的监控影像资料和报警记录应当至少留存30天，且不得删改、扩散。

　　（五）对保安服务的监督管理作了规定。

　　为了对保安服务活动实施有效的监督管理，条例作了四个方面的规定：一是公安部负责全国保安服务活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作。二是公安机关应当指导保安从业单位建立健全相关管理制度，并负责督促落实。三是公安机关应当公布投诉方式，受理投诉，并及时调查和处理。四是国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动。

　　问：保安员的权益保障问题一直是社会关注的焦点，请您谈谈条例对保安员的权益保障作了哪些规定？

　　答：保安员是一个高风险职业，直接处在保护公民、法人和其他组织安全和协助维护社会治安的第一线，在执勤服务工作中极易受到不法分子的侵袭，安全风险较大。2001年至2008年全国就有31300多名保安员负伤、309名保安员牺牲，其中仅2008年就有6859名保安员负伤、49名保安员牺牲。保安员待遇不高、伤残死亡抚恤没有保障也是影响保安队伍稳定的突出问题。为保护保安员合法权益，增强保安服务工作的吸引力、凝聚力，促进保安队伍的建设和发展，条例对保安员权益保障问题作出了明确规定：一是规定保安员依法从事保安服务活动，受法律保护。保安员在保安服务中可以采取查验、巡逻、守护、安全检查、报警监控和设立临时隔离区等措施。二是规定保安从业单位应当根据岗位需要，为保安员配备必要的装备。三是规定保安员有权拒绝保安从业单位或者客户单位的违法指令，保安从业单位不得因保安员不执行违法指令而解除与保安员的劳动合同，降低其劳动报酬和其他待遇，或者停缴、少缴依法应当为其缴纳的社会保险费。四是保安从业单位应当依法保障保安员在社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利、教育培训等方面的合法权益，应当与保安员签订劳动合同，参加社会保险，并应当根据保安服务岗位的风险程度为保安员投保意外伤害保险。保安员因工伤亡的，依照国家有关工伤保险、烈士褒扬的规定享受工伤保险、抚恤优待。

　　问：为什么条例对从事武装守护押运的保安服务公司规定了“符合国务院公安部门的规划、布局要求”和“国有独资或者国有资本占注册资本总额51%以上”的条件？

　　答：武装守护押运服务涉及到枪支的使用和管理，为了使武装守护押运服务资源得到充分、有效利用，避免盲目竞争，有必要对从事武装守护押运服务的保安服务公司的数量和布局进行控制。因此，条例授权国务院公安部门负责武装守护押运服务的规划、布局。

　　武装守护押运服务直接关系社会的安全、稳定，在全面参考世界上其他国家的现行做法和兼顾我国国情的基础上，条例规定只有国有独资或者是国有资本占注册资本总额的51%以上的保安服务公司才可以从事武装守护押运业务。

　　问：为什么要提取、留存保安员的指纹等人体生物信息？

　　答：随着信息技术和电子政务的发展，指纹等人体生物信息管理已成为社会管理的常用手段，应用范围越来越广，如银行保管箱、养老金等。

　　保安服务涉及公民、法人的人身安全、财产安全，也关系社会秩序的维护，需要从技术手段等方面加强对保安员的监管。提取、留存保安员指纹等人体生物信息，既可以通过信息比对，加强保安员录用前审查，有效地将有违法犯罪记录或者违法犯罪在逃人员排除出保安队伍，确保保安队伍纯洁、可靠，让用户放心，增加社会公众的安全感，又可以加强对保安员的保护，防止和减少发生问题时对保安员的无端猜疑。在《保安服务管理条例（草案）》向社会公开征求意见过程中，就有群众建议将保安员的指纹信息和DNA信息纳入到保安服务管理信息系统，以便更好的对保安员进行管理。在国外保安立法中，例如美国等国也有关于留存保安员指纹等人体生物信息的规定。

　　问：条例为什么规定保安服务公司应当对客户单位要求提供的保安服务的合法性进行核查并留存保安服务合同？

　　答：条例规定保安服务公司对保安服务要求进行合法性审查，目的在于避免为走私、盗窃、抢劫、贩毒等违法犯罪行为提供保安服务，以维护社会公共安全。保安服务公司通过对保安服务对象和提供服务的内容、服务方式、合同内容等相关事项进行审查，可以第一时间发现问题，有利于预防违法犯罪行为的发生。

　　保安服务活动往往涉及客户单位的安全，有的保安服务合同也涉及到国家安全、国家秘密和重大社会利益，合同在履行过程中出现的问题有时在合同履行完毕后才能发现，因此留存保安服务合同对于确保保安服务公司和客户单位的合法权益，分清各自的责任和义务，确保国家安全、国家秘密的安全及重大社会利益都具有非常重要的意义。

　　问：为什么条例规定外商独资、中外合资、中外合作的保安服务公司不得为设区的市级以上地方人民政府确定的关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位提供保安服务？

　　答：保安服务业是服务业的一部分部分，不属于我国承诺的对外开放服务贸易的范畴。因此，可以通过制定条例规定我国的保安服务是否对外开放。此外，美国、法国等国保安法规也有类似规定，明确核电站等涉及国家安全、国家秘密的部门和重要设施的保安不得由非本土保安企业提供。在充分征求有关部门意见和借鉴有关国家做法的基础上，条例规定外商独资、中外合资、中外合作的保安服务公司不得为设区的市级以上地方人民政府确定的关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位提供保安服务。

　　问：为什么保安服务公司跨省级行政区域提供保安服务要向服务所在地公安机关备案？

　　答：条例规定跨省级行政区域提供保安服务需要进行备案主要有两点考虑：一是保安服务公司由省级人民政府公安机关核发保安服务许可证，保安服务公司在省内的服务活动都可以得到有效监管，但是一旦跨省提供保安服务，服务所在地的省市两级公安机关因为不掌握有关情况而无法进行有效监管，因此，保安服务公司应将有关情况向服务所在地公安机关备案，便于公安机关对其服务活动进行监管。二是仅规定备案而没有规定由公安机关批准主要是为了打破保安服务市场的地区封锁和地区垄断，鼓励保安服务公司跨省开展业务，引导保安服务公司依法开展良性竞争，防止服务所在地公安机关因地区利益抵制外省保安服务公司拓展业务而不予批准的现象发生。

　　问：为什么条例规定执行武装守护押运任务可以设立临时隔离区？

　　答：武装守护押运的对象都是贵金属、货币、文物等贵重物品，受到犯罪分子侵害的风险较高。为了确保押运物品的安全，在押运物品装卸过程中，从事武装守护押运服务的保安员经常通过拉设警戒线、隔离带、排列人墙等方式将押运的物品与周边隔离形成一个相对安全的区域，这是工作任务的需要。但是临时隔离区的设置可能对公民的正常活动造成一定影响，由于没有法律依据，保安员设立的临时隔离区有时得不到群众的认可和配合，个别人为了省时间、少走路经常穿越临时隔离区，导致与保安员发生冲突。因此，有必要在条例中赋予从事武装守护押运服务的保安员设立临时隔离区的权利。同时，条例也规定设置临时隔离区应当尽量减少对公民正常活动的影响。

　　问：条例实施以后保安从业单位、保安培训单位、保安员管理新旧制度如何衔接？

　　答：自1984年以来，根据国家有关文件要求，各地公安机关已经设立了2800多家保安服务公司和一些保安培训机构，许多企事业单位也设立了内部保安组织，全国各地已有数百万保安员从事各类保安服务工作。正确、妥善处理这些《条例》实施前已经设立的保安从业单位、保安培训机构和正在从业的保安员，做好新旧制度的衔接，保障保安服务业的正常经营秩序，确实是条例实施后首先要解决的问题，也是维护条例的严肃性、权威性的需要。

　　为确保保安服务业的平稳发展，并结合我国各地保安服务业发展不平衡的实际情况，条例规定，本条例施行前已经设立的保安服务公司、保安培训单位，应当自本条例施行之日起6个月内重新申请保安服务许可证、保安培训许可证；本条例施行前自行招用保安员的单位，应当自本条例施行之日3个月内向公安机关备案。

　　鉴于保安员数量庞大，组织培训和考核任务繁重，且保安从业单位的保安服务工作不能停止，条例规定，本条例施行前已经从事保安服务的保安员，自本条例施行之日起1年内由保安员所在单位组织培训，经设区的市级人民政府公安机关考试、审查合格并留存了指纹等人体生物信息的，发给保安员证。

　　相关文件：保安服务管理条例