来源：法制日报
调查动机
由环境保护部、国家海洋局、农业部、交通运输部、财政部、住房和城乡建设部等部门组成的海洋环境保护联合执法检查组，目前正在各地进行海洋环境保护情况检查。
据环保部有关负责人介绍，此次检查是为了敦促各地方政府树立海洋环保意识，落实海洋环保相关法律法规。这次检查将重点关注近岸海域陆源污染、海岸和海洋工程建设环境保护、沿海开发区和技术园区环境管理等问题。
记者近日在国家海洋局北海分局采访时发现，联合执法检查组重点关注的问题，恰恰点中了海洋执法部门在日常执法中频频遭遇的尴尬和无奈……
特别调查
本报记者 张庆申 本报通讯员 唐少曼
“一半是海水，一半是火焰。”
国家海洋局北海分局局长、党委副书记房建孟向记者描述当前海洋执法现状时，引用了这样一句流行语。
那么，海洋执法部门遭遇了哪些尴尬和无奈？该如何作为？记者近日走入国家海洋局北海分局进行了深入调查。
时光倒流到2005年5月5日，山东烟台近海养殖区四十里湾海域，阴风怒号，浊浪排空，海浪由正常的黄绿色逐渐变为浅褐色，最后竟变成了红色，赤潮面积达25.7平方公里……
从近年来我国每年公布的海洋环境质量公报看，无一例外都是“令人堪忧”的消息。据权威统计，2002年至2006年的5年间，我国全海域未达到清洁海域水质标准的面积约占我国近岸海域总面积的55%，大部分海域都处于亚健康状态。
2008年海洋行政执法公报显示：全年共对26451个用海项目实施了54637次检查，发现违法行为2048起，作出行政处罚1241件，决定罚款总额15.4亿元。全年各级海监机构共进行倾废检查7450次，发现违法行为192起，作出行政处罚170件；进行海洋工程环保检查9643次，发现违法行为214起，作出行政处罚83件；进行海洋生态保护执法检查3152次，发现违法行为316起，作出行政处罚290件。
谁在播污
海域污染治理的一个矛盾之处就在于，受污染的是海洋，最需要治理的环节却在陆地上；一些地方以发展经济为由，很少考虑到是否违反相关法律法规
“海洋污染的‘刽子手’一是陆域排污，二是海上开发。”房建孟一针见血。
他认为，在一段时间内，沿海一些地方为了发展本地经济，纷纷上马一些不具备有效治理污染措施的工业生产项目，如化学制浆造纸、化工、印染、制革、炼油等。这些工业生产项目位于海边，直接或者间接地通过管道、沟渠、设施向海域排放污染物，对海洋环境造成了严重的污染。
“污染在海上，根子在陆上。”房建孟说，渤海以及所有近岸海域污染治理的一个矛盾之处就在于，受污染的是海洋，最需要治理的环节却在陆上。据统计，我国海洋环境污染物中，陆源入海污染物约占90%。环渤海地区常年注入渤海的河流共有40余条，很多河流都是跨省、市、县域的，城市污水和工业废水向这些流域排放，最终汇入渤海，其中黄河、海河、辽河位居我国严重污染河流的前四名。“不排白不排，他们都在排，我的城市为什么还老实巴交地守规矩、不敢排？这是很多地方人的另一种思维。”
谈到沿海开发对海洋的污染，北海分局海域处处长吴法先说，进入21世纪，环渤海山东、河北、辽宁、天津三省一市的开发力度加大，光大规模的工业园区就达到十几个。
“这些地方没有处理好‘国家利益和地方利益、长远利益和短期利益’的关系。”吴法先认为，个别地方为了任期内的政绩，以发展经济为由，一哄而上建园区、上项目，很少考虑到是否违反相关法律法规。结果是，不但带来了海洋的污染，而且发展模式雷同，造成了国家资源的巨大浪费。
吴法先说：“目前的状况是，对渤海的开发缺少一个整体用海规划，各地各自规划。”
“干着急，白忙活”
如果陆上环保局为了减少当地排污成本，“睁一只眼闭一只眼”让陆上企业往海中排污，海洋执法部门往往束手无策
采访中，北海分局行政执法处的有关人员向记者大倒苦水。
“环保分为陆上和海水两条线。”他认为，陆上的环保由各地环保局负责，海上的环保由海洋局负责，看似分工明确，但如果陆上环保局为了减少当地排污成本，“睁一只眼闭一只眼”让陆上企业往海中排污，海洋执法部门往往束手无策。“人家陆上环保局只听当地政府的，如果源头不环保，我们海监干着急，白忙活。”
“如果解决不了陆上污水排放超标超量问题，海洋环境问题是无法解决的。但个别地方主管领导不一定能认识到渤海污染的严重性，即使认识到了，他还得管老百姓生活、管工业部门生产，到这个时候，他就要抓‘主要矛盾’了，环境问题只好不管或少管。”
“另外，我们国家海洋的海监机构设置分为四级，除国家海洋局的北海、东海、南海分局外，分布各省、市、县的海监部门的人事、财政上都是当地政府说了算，各沿海城市为发展海域几乎到了急火攻心的地步。在这种情况下，当地海监部门听我们的还是听给他职位、工资的当地官员的？”执法人员说。
“去年，我们对天津一违规填海建地行为进行查处，没想到却遭遇当地水利局的阻拦，水利局认为这是河道建地，应该归他们管辖。最后，终于弄清楚：该建设用地原来属于河道，后来当地政府公布了一个地块规划的函，证明该地块改为了沿海用地。执法中，这样的问题太多了。”海监人员感慨万千地说。
缺少配套
细则与海洋环境相关的各类法律法规有数十部，但却难以统一有效地协调区域开发中的各种利益，主要原因就在于，缺乏相配套的实施细则，可操作性不强
采访中，一个执法事例让记者深有感触：
中国海监南海总队发现，广东某制碱公司从2003年至今，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，每年与海通公司签订运输合同，由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。据调查，该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣，每船运载560吨，每年就向海洋倾倒碱渣约10万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为，但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定，对制碱公司处以19万元的罚款。
“碱渣倒入海水中可导致倾倒区海洋动植物死亡，且使海洋环境长时间难以恢复，对海洋环境的破坏十分严重，这样的行政处罚显然太轻了。”执法人员说。
“污染难惩，立法缺失是关键。”中国海洋大学的法学专家认为，自上世纪80年代以来，我国先后颁布和实施了海洋环境保护法、防止船舶污染海域管理条例等诸多法律法规，仅与渤海海洋环境相关的国家和地方级的各类法律法规就至少有75部，但却难以对区域开发中存在的各种利益进行统一有效的协调管理，“主要原因就在于，这些法律法规缺乏与之相配套的实施细则，可操作性不强”。
“这些法律大都是一般法、行业法，只注重共性普遍的海洋问题，在河流入海污染防治、生活污染、养殖污染等方面规定较为薄弱，甚至存在空白，在海洋生态和生物多样性保护等方面的规定也大多不具有可操作性。”这位专家说。
据介绍，目前，我国海洋环境保护法律法规对违法者设置了民事、行政和刑事三种法律责任形式，但实践中，几乎是以行政处罚作为惟一的手段。专家认为，主要原因就在于，海洋法律法规对刑罚规定比较笼统，操作性不强，使得执法者在实际办案中无法参照。“海洋行政执法部门与司法部门还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制，所以尽管海洋部门查处了不少严重破坏海洋环境的违法行为，但大都没有相关的移交程序。”
中国海洋大学专家建议，为帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关违法和犯罪行为，正确运用行政处罚和刑事处罚手段，对违法行为进行必要的惩治，就要以海洋执法机关管辖范围为基础，对海洋行政法律、法规与目前的刑法进行比照和分析，将海洋部门在行政执法中可能遇到的犯罪情况以及相应的法律规定进行梳理，明确罪与非罪的界限，由最高人民法院和最高人民检察院予以解释，规定犯罪的立案标准等。与此同时，要逐步制定相应的法律法规，尽快研究并制订诸如海洋环境保护法实施细则之类的配套法规，使海洋生态环境保护实现从原则、定性规定到具体、定量规定的转变。
“另外，由于海洋行政执法机关没有强制当事人接受调查的权力，在查处非法行为时经常遇到执法相对人四散而逃拒绝接受调查的情形，此时执法人员往往束手无策。如果能够取得公安边防部门的配合，这个问题就会迎刃而解。此外，海监还应取得环保、法院甚至乡镇街道等的配合，才能在海洋执法当中游刃有余。”这位专家说。
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江苏沿海化工园区存较大污染风险
国家海洋环境保护联合执法检查组近日对江苏等地的海洋环境保护情况进行了检查，检查结果“有喜亦有忧”。据环保部有关负责人介绍，将通过三至四年的时间，在沿海各省市严格自查的基础上，每年对部分省市进行抽查。
10月20日至23日，全国海洋环境保护联合执法检查组对江苏徐州、宿迁、南通、盐城、连云港的海洋环境保护工作进行了实地检查，检查重点包括海岸、海洋工程执行环保法律法规，沿海经济开发区和工业园区环境管理，新沂河等陆源污染防治，海洋污染应急防备，自然保护区，以及入海河流水质等情况。
通过为期一周的调查了解，检查组认为，江苏省采取有效措施加强海洋污染治理和生态建设，海洋环境保护工作取得积极的进展，但江苏省个别地区存在环境保护工作相对滞后，监管能力不足，监督管理不到位的问题。其中包括：沿海化工园区较多，存在较大环境污染风险；部分涉海项目在一定程度上有违反环境影响评价制度的行为；部分企业偷排或不正常运行治污设施，导致新沂河流域部分河段污染严重；海上溢油应急防备能力存在薄弱环节；大规模围填海项目缺乏深入研究。
检查组建议当地政府进一步提高海洋环境保护重要性的认识，加强海洋污染防治，提高海洋污染应急能力，并严格执行涉海工程环境管理制度，进一步加大海洋环境保护监管力度。
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