选举法两矛盾难解:候选人提名门槛低当选门槛高

　　选举法急需解决的两对矛盾

　　在这种情况下，相当一部分地方的选举管理机构在压缩候选人人数时，就难免出现以技术措施服务于“组织意图”的局面，从而导致某些候选人被莫名其妙地“协商”下来

　　文 | 何俊志

　　十一届全国人大常委会第十一次会议近日召开，就部分法律草案进行审议，其中包括舆论热议的选举法修正案草案。一般认为，在1979年之后，中国的选举法已经过了四次修改，这一次讨论的是第五次修改。四次修改分别是：1982年12月10日，五届全国人大五次会议对选举法的修改；1986年12月2日，六届全国人大常委会18次会议对选举法的修改；1995年2月28日，八届全国人大常委会第12次会议对选举法的修改；以及2004年8月23日，十届全国人大常委会11次会议对选举法的修改。

　　选举权配置的三个阶段

　　在基本理论和原则上，中国共产党在最初引进的选举制度，是一种传统的苏维埃选举制度。这一制度在设定选举权时，有两条重要的标准，即阶级标准和职业标准。

　　首先，在苏维埃选举中，被鉴定为是敌对阶级的成员，如地主、官僚和买办等，是需要剥夺选举权的。1953年的选举法虽然也确立了公民的选举权平等的原则，但是对那些没有改造过来的阶级敌人，则仍然没有授予其选举权。1979年的选举法虽然结束了剥夺阶级敌人的选举权的原则，但同时又沿袭了传统的职业比例结构，并将其完全固定为城乡人口的比例结构。而1979年以来的选举法修改，则是在逐步削弱这一比例差异，最终确立起了选举权的平等原则。

　　中国选举权的配置可以归纳为三个阶段，即阶级差异阶段、城乡差异阶段和职业差异阶段。在前两个阶段上，选举权配置的差异，主要以阶级和城乡差异为基础。在第三个阶段上，在原则上全面确立起了选举权的平等原则之后，必然会面临着一个操作层面上的职业差异的问题。

　　例如，同时以工作单位和居住区域为基础而划分选区，解放军因其职业特殊而单独选举，华侨代表的适当数量，代表构成中必须要有各行各业的代表，等等。而如果要完全按照选举权平等的原则来修改选举法，则上述几个方面的规定将做出新的调整。这种调整在总体上所提出的要求，就是要将目前在中国的选举制度中存在的，在很大程度上根据人的职业身份来设定选举权和代表结构的做法，重新按照落实平等原则的要求，按照平等的原则、脱离人的职业身份来进行设定。

　　如果这一原则能够彻底落实到新的选举法之中，必然会引出中国的选举制度发生一些新的较大变化。但什么时候、多长时间内、以什么样的方式来适应这种新的调整，可能还需要进一步观察。

　　候选人的提名方式变迁

　　1979年选举法修订的重要内容之一，就是降低了候选人产生的门槛，并为候选人的宣传提供了必要的空间。当时的立法起草者们为了鼓励以自下而上的方式产生出候选人，在这两个方面都提供了较大的自由空间。而且，当时的选举法还规定了一个预选的环节，以通过预选来筛选掉一些过多的候选人。

　　从理论上讲，只要在候选人产生和正式投票之间设定了预选环节，应该是完全可以将过多的候选人过滤掉，将候选人的名额降低到法律所要求的、候选人名额多于应选代表名额的二分之一到一倍的要求。但是，在有关预选方面的两处模糊规定，又使得预选这一环节的操作，变成了一项最容易引起争议的环节。

　　第一个环节是，当时的法律只是模糊地规定了如果候选人名额过多，就可以进行预选。但是，对于什么是候选人名额过多，则没有做出明确的界定。而且，法律只是要求可以进行预选，并没有要求在过多时一定要预选。这就在候选人与选举管理者之间常常会引起不同的理解。在实践中，有相当一部分地方的操作者们就模糊地援引法律所规定的“反复讨论、民主协商”的环节，直接将候选人的名额降下来，以绕过预选环节。但“反复讨论和民主协商”则是一个更加不明确的概念，激起了更多的争议。

　　第二个环节是，即使在进行预选之时，法律只是模糊地规定根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。对于什么才是较多数，法律本身同样没有一个明确的标准。有关预选的这两处模糊规定，在现实之中给候选人和选举管理者们都带来了较大的困惑，甚至在一些地方还引发了一些激烈的争议甚至冲突。与此同时，在选民对正式代表候选人投票之后，如果没有候选人获得过半数选票，另行选举时应该采用什么原则计票，当时的法律并没有任何规定。

　　面对上述的争议和潜在的问题，在1982年修改选举法时，法律的起草者们绕过了上述的核心矛盾，采取了一条压缩候选人行动空间的策略。但是，无论在理论上还是在操作中，1982年选举法的这一次修改都无法解决1979年选举法在预选环节上的两个模糊之处所引出的矛盾。在接下来的1986年修改选举法时，法律的起草者们则针对前述问题，采取了一系列重大的修改。然而，令人遗憾的是，这一次的修改同样采用了大量的模糊语言，导致如何筛选初步候选人的问题仍然是一个容易引起争议的领域。

　　面对这一悬而未决的问题，1995年在修改选举法时，基本上没有对1986年选举法的上述内容做出调整。

　　此后，在2003年的县乡人大代表换届选举时，一批“独立候选人”开始在一些大城市出现，并且再次出现了候选人自我宣传和质疑某些选举规则的情况。在这种新的背景下，全国人大常委会于2004年再次对中国的选举法进行了修改。

　　在我们所讨论的问题上，这一次的修改主要涉及两个问题。第一，预选在1986年的选举法中被取消后，在1995年的选举法中进入间接选举环节，绕了一圈之后，此时又被重新引入了直接选举的环节。根据2004年选举法的规定，如果所提候选人人数超过应选人数的一倍，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，去除了令人费解的“酝酿”一词。同时还规定，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。第二，在候选人的介绍环节，除了1982年选举法所设定的选举委员会的介绍和推荐者在选民小组的介绍之外，增加了一种介绍方式，即选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。

　　化解相互纠缠的两对矛盾

　　选举法固然已经修改了数次，但是，在与候选人有关的两个问题上，绕了一圈，终点又回到了起点：预选被取消以后，又得以恢复；候选人的宣传空间被扩大以后，又被压缩，最后又有放宽的迹象。问题在于，终点虽然回到了起点，与此相关的两对相互纠缠的矛盾，并没有从根本上得到化解。进而言之，1979年的选举法在与候选人有关的内容中，始终存在着两对难以化解的矛盾：一是候选人提名的门槛低与当选门槛高的矛盾；二是政党和团体联合提名候选人的存在与自由选择的矛盾。

　　在当前的选举制度中，候选人提名的门槛非常低，只要有10位选民联名，就可以提出候选人，由此常常在一些选区出现围绕着1名代表而产生出数百名候选人的矛盾。但是，选举法又要求代表当选又必须要获得过半数的选票。在理论上，只要有两名候选人之间呈现出激烈的竞争，就非常难以做到在一次投票中获得过半数选票的结果，更何况两名以上的候选人之间的竞争。在选举实践中，选举管理机构为了降低选举成本，必然存在着一种将候选人的差额人数压到最低的强烈冲动。

　　如果说压缩候选人人数还只是一个技术问题，政党和团体联合提名候选人的存在，就为这种压缩带来了政治上的难题。从法律上讲，政党和团体联合提名的候选人，与选民联名提名的候选人应该享有同等的法律地位。二者在候选人人数压缩过程中应该享有同等的法律地位。问题在于，一些地方党委在提名某人为代表候选人时，实际上已经安排此人以代表的身份去担任某一党政职务。如果此人在选举过程中落选，就有可能会导致此人不能按照预选的安排去担任原定的职务。在这种情况下，相当一部分地方的选举管理机构在压缩候选人的人数时，就难避免出现以技术措施服务于“组织意图”的局面，从而导致某些候选人被莫名其妙地“协商”下来。

　　笔者认为，在设计中国的选举制度时，只要上述的两对相互纠缠的矛盾得不到化解，选举法条文的变化就只能绕圈。经过30年的修改，在绕了一圈之后，中国选举制度的下一步会朝何种方向发展，也就在相当程度上取决于立法者们对上述两对矛盾的基本态度。

　　实际上，就动态的制度变迁而言，解决这两个门槛之间的矛盾，以及候选人的行动空间的增大，也正是伴随着选举权的开放和选举方式的多元化过程而逐步实现的。随着选举权利开放性程度的提高和选举方式的多样化发展，就有可能出现由外围制度的变革推动内层制度变革的新现象。在现实之中，能否真正出现这种情况，还需要观察新修改之后的选举法在实践中引出的新现象。■（作者系复旦大学选举与人大制度研究中心副主任）