《瞭望》刊文辨“三权分立”:认为其“普世”是误读

　　谈及域外政治，往往会提到“三权分立”。“三权分立”的由来、发展轨迹如何？有何进步性与局限性？有何借鉴意义？对前述诸问题条分缕析，力图还原三权分立“真相”——编者

　　文/董卫华

　　在许多国家，三权分立作为一种现实的政治体制，其形成和发展总是以特定的历史条件为背景，并且与各国的政治文化传统、执政当局的统治需要以及多党制的具体实行情况都有着很大关系。

　　三权分立因地因时而异

　　据不完全统计，目前世界上在宪法中明确规定实行三权分立政治体制的国家有50多个，既有西方发达国家，也有许多发展中国家。作为一种政治理论，三权分立强调行政、立法、司法权力的制约与平衡，但是在政治实践中，却几乎从未真正实现过。

　　首先，在不同国家，三权分立的具体表现形式、结构和权重是不同的。美国的政治体制堪称三权分立的标本，但目前，以总统为首的行政权力已经成为国家权力的核心，超越甚至部分取代了其他两权。例如，美国85%以上的国会立法都由行政部门动议和起草，形成“委任立法”现象，国会更多的是对总统和政府行为进行监督，而法院的制衡作用也仅仅体现于具体的诉讼中。

　　在英国的政治体制中，议会地位最高，是最高的立法机关和司法机关，政府由议会中占多数席位的政党组成，执政党领袖出任政府首相。从这个意义上讲，英国的三权不但全部来自议会，而且实质上只能算作“两权分立”，行政权、立法权是合一的。

　　在法国，三权分立也有完全不同的内涵。由于普通法院属于司法机关，而行政法院被列入行政系统，司法职能与行政职能截然分开了。实际上，法国的司法独立意味着普通法院或法官不能干预立法和行政事务，这与三权分立所追求的权力制衡完全扯不上关系。

　　二战后，日本虽然确立了三权分立的政治体制，但也存在着行政权力过大，而立法权、司法权相对较弱的情况。可以说，实行三权分立的国家基本上都存在三权失衡、难以有效制约的情况。

　　其次，政治体制是特定历史条件和发展阶段的产物，三权分立也不例外。欧洲封建统治者滥用权力的种种弊端，引起欧美资产阶级的极大警惕，是其谋求建立分权、制衡权力体系以防止滥权、专权的初衷。

　　三权分立政治体制的发展演变，也反映着国家经济社会的变化和转型。美国在19世纪末之前的一个较长时期里，政治体制中“立法至上”的特点十分突出。然而，在19世纪末20世纪初，美国社会逐步从传统的农业社会向现代工业社会转变，自由资本主义也过渡到垄断资本主义阶段，全国性的经济问题、阶级矛盾和社会对立日益增多，而缺乏效率、各行其是的国会却难堪大任。在这一历史背景下，以总统为首的行政权上升为权力的中心，形成了新的权力格局。

　　第三，三权分立政治体制的形成和发展受到各种特定因素的影响。一是传统政治文化因素不可忽视。欧洲宪政历史悠久，美国早期的公民多为欧洲移民，欧美国家多有尊重法律、崇尚民主、认同权力有限和主张分权的政治文化传统，这是三权分立政治体制得以形成的社会政治文化基础。

　　二是反映利益集团的政治需要。美国总统权力不断上升的过程，也是垄断资本与行政权力紧密结盟的过程。从20世纪初开始，垄断资产阶级不断发展壮大，并为掌握全美市场和面向世界扩张而寻找政治代言人，他们成功地操纵两党竞选，以确保总统和政府维护其利益。

　　三是取决于多党制的具体实施情况。以日本为例，自民党长期执政、“一党独大”，不但把持行政权，而且凭借优势控制议会特别是众院。执政半个世纪，直到今年才被民主党取代。

　　长于监督短于效率

　　一方面，三权分立的体制一定程度地防止了权力滥用，有利于对权力的监督。由于对国家权力进行了分工，使得任何一种权力都是有限的。三权分立突出了立法、行政、司法职能的差异，做到了机构分离、职能划界，以保证权力运行的过程中相互形成牵制，从而“以权力制约权力”。因此，当尼克松总统试图动用国家行政机构为个人利益服务的“水门事件”发生之后，国会可以立即启动弹劾程序，迫使尼克松辞职。

　　同时，三权分立“以权制权”的原则，也为实现对权力的监督提供了可行的机制。目前，多数西方国家都建立和形成了以议会监察和司法监察为外部监督、以政府内部行政监察和人事监察为自律监督的系统化权力监督机制，较好地防止了国家权力为某个利益集团所垄断。

　　但另一方面，三权分立的制度设计存在明显缺陷，权力的分立有余而协调不足，低效、扯皮和责任推诿现象层出不穷。首先，三权分立没有从根本上解决资产阶级国家权力凌驾于社会之上的基本矛盾，难以形成人民和社会对国家权力监督制约的制度化机制。

　　其次，三权分立体制最受人诟病之处，就在于其重权力的分工与分立、轻协调合作，这常常导致权力间的相互牵制，造成行政效率低下。特别是与多党制结合在一起，三权分立的政治体制及其原则甚至沦为党派斗争工具。在两大政党轮流执政的美国，三权制约的效果常常富有戏剧性。在民主党总统克林顿当政期间，共和党控制国会，行政权与立法权分属不同的两党。这一时期，立法权对行政权的监督与制衡过程中被注入了政党政治因素，克林顿政府的施政动议经常被共和党控制的国会阻挠，甚至政府因年度财政预算案无法通过而几度关门。

　　行政权的膨胀与修正

　　二战结束以来，出于治国理政的各种需要，西方国家行政权的发展日益稳定而集中，逐渐取代了立法权在三权中的主导地位，出现了行政权膨胀、其他两权削弱的情况。从20世纪中期以后，世界上越来越多的国家认识到这种发展趋势的严重后果，开始采取各种措施限制行政权，限制和缩减行政权力行使的范围。

　　其主要思路包括：一是转变和缩减政府的行政职能，限制行政权力。通过转变和缩减政府职能，既提高了政府效率，也一定程度地避免了因行政权过度扩张而产生的腐败问题。二是规范行政行为，控制行政权。三是加强社会自治，转化行政权。引入社会力量，把一部分原本属于政府的行政权力转化为社会权力，使公民参与国家事务的管理和监督。

　　在具体的调整和修正中，一般采用了以下一些做法：

　　一是通过立法等法律手段对行政权力进行修正性、补充性的约束和重新界定。如美国国会在罗斯福连任四届之后提出了宪法修正案，规定总统任期不得超过两届，防止无限连任可能导致的个人专权。丹麦在1953年通过宪法修正案，引入国会监察使制度，监督军队和行政系统，旨在修正行政权对立法权的侵蚀，防止和治理行政权膨胀带来的贪渎腐败行为。

　　二是以严格的程序防止行政权力的过度使用。20世纪40年代以后，行政程序作为约束行政权力的一个手段受到人们越来越多的重视，美国制定了《联邦行政程序法》，德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利、荷兰、日本、韩国等也相继制定行政程序法。行政程序的兴起导致了控权机制的变迁，对行政权的约束从传统的事后司法审查，转变为对行政行为的事前、事中控制。

　　三是加强社会对行政权力的监督。一方面，通过立法将一部分行政权力交由介于国家与公民之间的社会组织行使，使行政权力向社会转移。另一方面，让公民通过多种途径和形式参与政府的行政管理，如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见，或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政决策；通过陈述、申辩、取得行政咨询和听证等形式参与实施各种具体行政行为。

　　 当前的认识误区

　　当前，我国相当一部分人对三权分立的认识存在误区。澄清误解需要认清以下一些问题：

　　首先，不能简单认定西方国家的政治体制就是三权分立的。一是西方国家政治体制也是多样化的。如瑞士就没有实行三权分立，而是采取了委员会制。

　　二是三权分立是相对的，没有绝对的三权分立体制。即使在三权分立最具典型意义的美国，也从未做到过三权的真正分立。三权之间相互渗透的情况十分普遍。如美国的总统拥有否决立法的权力，拥有立法倡议权，可以通过委托立法部分地行使议会的立法权；最高法院可以通过宪法解释权、违宪调查权参与行政机构的政策制定；国会则能够利用拨款权广泛地参与行政决策等。

　　三是三权分立体制在西方国家也不是一成不变的。如前面提到的行政权膨胀倾向。

　　其次，三权分立并不能完全有效制约权力，更不是制约权力的唯一途径。经历了从立法至上到行政权力膨胀等不同的发展阶段，美国至今也没有很好地解决行政权力缺乏有效制约的问题。小布什当政期间，以莫须有的证据瞒骗国会与公民，发动伊拉克战争；授权情报机关，无须法院许可，即可窃听收看任何嫌疑人的电话、电传，使立法、司法两权对行政权的制约和监督形同虚设。

　　制衡也不应局限于三权制衡，既可以两权，也可以是四权、五权，核心是确保权力受到制约和平衡。如葡萄牙宪法规定，总统、议会、政府和法院是国家权力机构。

　　与此同时，制衡既可以在政治体制内形成，也可以借助体制外的力量完成。如西方一些国家的社会制约力量就来自政治体制之外，不属于三权中的任何一权，因此制衡是超越三权分立而存在的。

　　现阶段，之所以制衡在一些国家以三权分立的面目存在，是社会变迁、政治力量斗争演变的结果，具有一定的历史必然性，因此也将随着形势发展而继续演变。这决定了三权分立不会是制衡的终极范式，更不会等同于制衡。

　　当前，一部分人简单地将西方国家政治体制认定为三权分立，以为三权分立就可以有效地制约权力，将制衡与三权分立混为一谈，视三权分立为不可取代和超越的“普世”政治体制。这种错误认识的形成不外乎两方面原因：一方面，西方发达国家大多经济繁荣、政治稳定、制度健全、军事强大，民众优越感和自信心较强，无论是思想理论还是政治制度，都是众多发展中国家学习、模仿的对象。冷战结束后，西方大力输出其“民主政治”模式，引起发展中国家民众追捧和认同。

　　另一方面，我国政治学研究多以西方理论、原理、学说和政治实践为对象，受西方理论影响颇深，教材选取和教案设置也多以西方案例、观点和研究方法为主，难免以偏概全甚至唯西方马首是瞻。

　　因此，超越西方语境和视角，以历史唯物主义的观点加强对政治学的客观研究、分析和评价，既要介绍西方政治学理论及其实践，合理借鉴其积极成果，又要准确认识其历史局限性与不足，进行必要的批判和扬弃。否则，就会一叶障目，把资产阶级革命的历史性、阶段性产物——三权分立，误读为终极的、“普世”的政治体制，以为真的有什么放之四海而皆准的政治模式。

　　尤其重要的是，中国政治学的研究、教育与普及，应着眼于能够形成符合中国国情和发展阶段并能不断有所丰富和完善的政治学理论，以支撑中国特色政治体制和政治实践，增强其说服力。这一点，在中国迅速崛起、全面走向世界乃至将深刻影响世界经济发展、政治变革和社会进步的过程中，显得十分紧迫和必要。

　　 借鉴社会制约思路

　　三权分立学说及其政治体制的价值在于明确指出了，权力要受到约束和监督，不应该存在不受限制的权力。但以权制权局限在权力体系内部和权力主体之间，而忽视了公民权利对权力制衡的作用。

　　事实证明，公民权利制约国家权力可以防止权力失衡和滥用。首先，公民可以运用法律赋予的选举权选举代表，代行国家权力，如果代表滥用权力或未能尽责，则对其进行罢免。

　　其次，公民可以利用检举权、申诉权对不作为、乱作为的国家权力机关及其官员进行检举、控告和申诉。近些年来，由于行政权力的向社会转移和公民参与国家行政管理，行政主体已不再仅仅是政府。在现代行政法制下，行政权实际由政府、社会和公民共同行使。在我国，自上世纪80年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。

　　第三，公民可以行使言论自由权，以舆论压力防止国家权力机关及其工作人员的腐败滥权行为。总之，以公民(社会)权利制约权力是一种有效的权力制约机制。

　　呼唤宪法权威

　　三权分立除了强调权力制衡外，一个显著特点是提出了行使权力必须遵循合法的原则，强调“权出于法”、权力的运行必须始终以法律为依据。这也是三权分立的积极意义所在，它改变了封建专制下君主大权独揽、“法出于我”的局面，使国家政治制度和活动从“人治”走向“法治”。三权分立体现的法治原则对维护统治秩序、保持社会稳定、推进民主进程等发挥了重要作用。尤其是宪法的权威作用被格外地突出出来，不仅立法、行政、司法权力由宪法赋予，而且宪法还规定了各权力机构之间的牵制和约束规则。因此，宪法所提供的宪法框架和法治环境，对于三权分立体制的确立与运作至关重要。

　　树立和维护宪法权威是我国当前法治建设的一项紧迫而重要的任务。宪法是一个国家的根本大法和最高权威。我国已经有了一部好的宪法，但是在国家和社会实际生活中，尚未真正树立起宪法权威。小法冲击大法、规章冲击法规、法规冲击法律的现象较多。因此，建立法治国家的当务之急是整顿宪法秩序，不断提高全民特别是领导干部的宪法意识，树立宪法至高无上的权威，把国家与社会生活中的多种问题提高到宪法原则上来认识和对待。只有这样，才能使公民的宪法权利得到法律保障，使政府权力受到法律制约。

　　可以从以下一些方面着手树立宪法权威：一是切实推行法治，这是根本之策，以有效的治理结果来显示宪法的权威。正如温家宝总理在视察中国政法大学时所言，“中国法治建设之难，不在立法，而在法之必行。”有法必依，违宪必究，是树立宪法权威的不二法门。

　　二是完善宪法自身的内容，切实反映现实社会关系，紧跟社会步伐。

　　三是改革和健全宪法运行制度体系，包括宪法解释、宪法修改、宪法监督，引入宪法司法诉讼制度和违宪责任制度。

　　四是修正我国法律制度的各个环节，注意法律与法律之间的相互衔接和立法程序上的严格性，建立和完善立法制度、司法制度与执法制度，通过制度来规范权力行使者的行为，避免“人治”对宪法权威性的损害。

　　六是正确处理执政党和领导人的意志与宪法的关系，正确处理政策与法律的关系。 (来源：《瞭望》新闻周刊)