国庆期间，城管队员在王府井设置城市文明加油站为游客提供服务。 李川摄
西城区展览路城管队员暂扣了游商兜售的一批伪劣“日全食专用望远镜”。本报记者 戴冰摄
对城管来说，今年可谓多事之秋。城管“执法秘籍”备受批评，“城管局长联席会议”遭到质疑。在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成了被人抨击的“靶子”。
在这些现象背后，是城管系统的群体性焦虑——试点12年，仍靠围追堵截来管理城市，已经走进了“死胡同”。今年下半年，伴随着全国各地的城管“手术”，北京多支城管队伍也走上了“变法”之路。然而，城管之痛不在皮肤，刮骨疗毒谈何容易。
困境：城管的“内忧外患” 崇文区城管大队队长王建华刚入行的时候，就碰上了棘手事：夜查渣土车，车主钻入车底和城管队员僵持了10小时。
当时，围观群众的指指点点，让王建华难以忍受。不过，这正是城管每天都要面临的两难处境：管得严了，被骂剥夺弱势群体谋生的权利。城市脏乱差的时候，他们又会被指失职。尴尬处境中，他开始反思和调研。
外患：城市管理不等于“城管” “抓小贩断人生计、拆违建掀人家房，所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了，把我们推到了火山口上。城管其实是"剩管"。”正如丰台区南苑乡城管分队李指导员所言，城管的活儿不好干。
其实，城管系统在试点之初，就是个“收拾烂摊子”的角色。1997年，我国的第一支城管队伍在宣武区建立。那时坊间流传着一句顺口溜：“七八顶大盖帽管不住路边的大草帽。”
市政府法制办主任周继东举例说，对路边常见的烧烤档，环保局、卫生局、公安局都有权管，但权责不明，出了事就会互相推诿。
为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题，将决策权、执行权、监督权适当分离，相关部门提出“综合执法”的新思路——把分散在各部门的执法权交给城管。问题是“各单位往往把难执行的、权力不大的事项都扔给城管”。
成立之始，城管承担五项基本职能。此后，每当城市发展中出现了新的问题，城管管辖的范围就有可能扩大一次。时至今日，城管集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。
让李指导员发愁的是，分队里的人手总不够用。南苑乡占地59平方公里，从南到北开车近一个小时，编制只有26人。该地批发市场云集，队员们忙于“救火”，能行使的职能就那么几项，更别说长效管理和服务了。
让王建华“头疼”的则是，管理的内容越庞杂，城管与其他部门职责交叉的现象就越普遍，“力不从心”的感觉也就越强烈。
“比如占道经营屡罚难禁，店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者搬进屋；工商来了，再搬到屋外。结果是城管、工商都没法管，店照旧开张。”
“再比如拆除违建，这边刚下达了《拆违通知书》，那边却以违建为营业地址发放了执照。各部门配合起来不容易，执法难度可想而知。”
今年9月，崇文区城管大队协调相关部门在东花市小区建了个早市，把游商请进市场合法经营。这一变“堵”为“疏”的措施收效良好，但要在全区推广，城管却做不了主。说白了，城管没有审批权，只有监管权，如果得不到街道、工商配合，疏导不过是空谈。
“城市的管理，秩序的建立，不能建立在末梢执法上，而要把规划、许可、管理、监督综合起来。”周继东说：“按照国务院的要求，城管应该是一级建制。但本市的城管执法局是隶属于市政市容管委下"二级局"，难以协调一些一级部门，好多事其实是城管想管也管不了的。”
内忧：没个“婆家”，监管乏力 黄禄军是海淀区城管大队学院路分队的副队长，他最怕同事问他“城管今后怎么发展，会不会撤销”？队员们的担心并非空穴来风，今年2月，本市新一轮机构改革启动时，没有把城管列入新的机构改革框架中。一时间，“城管可能被撤销”的消息不胫而走。直到今年9月中旬，市政府才在“三定”方案的附则中明确，市城管执法局仍是市市政市容管委下的“二级局”。
从“出生”至今，试点已12年还没个“名分”，让城管队员十分丧气。“虽然招收的新队员必须拥有市公务员资格，走公务员待遇，但我们的身份到底是什么？归谁管？大家都说不清楚。”
记者在调查中发现，中央政府内并没有设置主管城管的部门，也没有一部全国性的城市管理法规。从全国看，城管的职能、权属部门五花八门（见右图）。单在本市，基层队员的管理办法就有三种：
在朝阳区，城管分队与街道的关系紧密，它们被当作街道的一个部门，人员调动、奖金发放都由街道管理。在崇文区，各分队由崇文区城管大队“垂直”领导，人、财、物均由大队支配。而在丰台区，城管分队要接受城管大队和街道的双重领导，往往是人事方面听大队的，办公经费还要到街道“化缘”。
城管发展的大方向是什么？一些城管队员戏称他们是“找不到娘家，也找不到婆家”。没有“娘家”，就没人替他们从长计议；但问题的另一面是，没有“婆婆”，谁来规范这支5000多人的队伍？
如今老百姓对城管的评价不高，最常说的就是一句“城管素质差”。据2008年上半年统计，北京市行政投诉中心所接到的投诉中，涉及城管的投诉便占到近三成。周继东直言：“城管在执法的形象上，和其他部门差距加大。”
“这支队伍怎么带？”曾让王建华颇为头疼，由于在形象、执法方式、队伍管理上都没有严谨成熟的建制。从穿衣戴帽到建立标准，形成制度，他这个大队长都得一点点摸索。
不可否认，这两年市城管执法局出台多项措施抓队伍建设。去年在全市范围内推行“柔性执法”、“五条禁令”；今年10月，又试图通过规范行政处罚的计算方法，消减城管队员在罚款上的随意性。但在没有“人事权”、“财务权”的情况下，“指导”的成效如何，显然值得商榷。
长期在本市基层城管大队调研的专家，中央民族大学行政法教授熊文钊认为，城管目前是典型的“属地管理”，城管分队和大队受制于地方政府特别是街道办事处，给权力寻租、滥用执法权提供了土壤，上级的执法监督必然削弱。
另外，本市城管协管员已达5000余人，不亚于正式队员数量。这支庞大的协管员的队伍，由各区和各街道管理，通常是“40、50人员”。由于人员结构的差异性及缺乏必要的培训和规范，也容易造成一些违规执法现象的发生。
虽然“各有各的管法”，但城管的形象只有一个。大兴闹出黑车车主猝死事件，最终的苦果还得由所有的城管队员一起消化。
突围：北京的“大城管”探索 强大的舆论压力下，各地开始以“柔性执法”来重树城管形象，各种“创新”应运而生。有的城市发明了“眼神整治法”，有的城市组建了“老太太执法队”，急于改善形象的城管，被网民调侃为患上了“强迫症”：“不仅强迫做好事，有的地方还强迫城管队员每天写一篇毛笔字、一个月背诵10首唐诗。”
身处一线的老李认为，城管不能光靠态度解决问题：“一旦执法人员砸掉了人家的饭碗，就跟人性不人性没有多大关系了。在利益面前，态度甚至可以忽略不计。”更有城管队员直言，没点儿“力度”，根本完不成上级交办的任务，完不成任务，考核就通不过，在现行考核体系下，文明执法犹如秀才遇见兵。
另一种思路是：强化城管权威。今年9月，广州在“大部制”改革中，设立了隶属于公安的城市管理特勤大队，即“城管公安”。
无论是“鸽派”还是“鹰派”，这些改进的成效均被怀疑。正如一些网民质疑的，当“追打、暴力”成为城管的社会代名词时，这就不是哪个具体城管人员的问题了，而与城管的制度设计有关了。
今年8月，住房和城乡建设部的一个课题组，提出了“大城管”方案，一度被媒体热议。其核心内容是：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权的统一。该项目负责人翟宝辉说，这一制度的核心是建立一种协调机制，在资源充分整合的情况下，为很多问题提供解决之道。
让专家们兴奋的是，本市城管变法中的“崇文模式”和“顺义模式”，或多或少的实践了“大城管”理念，触及了体制和职能问题。
崇文模式：放权街道 过去，队员们执法回来，先跟王建华汇报“没出什么事”。如今，冲突的可能性正越来越少。在崇文区，城管执法已不再是城管一家的事了，公安、工商、消防、卫生……所有有行政执法权的部门都要参与。穿着各式制服的人组成综合执法组，每个执法组40余人，由街道办主任担任执法组“组长”。
“过去街道只是考核员，现在成了指挥官。”王建华介绍说，街道综合执法组有“四全”：全权，享有全部执法部门的执法权力；全时，24小时全天候巡查监管；全管，管理一切违法现象，没有盲点；全责，考核落到街道，街道负全部责任。
在2009中国城市管理发展年会上，这种把城市管理放权给街道的新模式，被誉为“城管突破”，获得了中国最佳管理城市奖。
崇文区的相关负责人形容，综合执法队就像个有力的拳头，使很多“老大难”问题得到了彻底解决。仅一年时间，在城八区市容环境卫生考评中，崇文从靠后的位置跳到了第一。去年，北京全市城管执法系统考评中，崇文也是状元。
“各执法部门被绑在一起由街道考核，很多顽疾从根本上得到了治理。”王建华认为，“联席执法”调动了各职能部门和街道的积极性，也推动了从突击整治向长效治理的转变。
顺义模式：强化监察 相对于崇文在“怎么管”上的突破，顺义改变的是“管谁”的问题。
奥运会后，城市环境和秩序出现了“反弹”，这让顺义城管大队大队长周霆钧睡不着觉。反思奥运期间各政府部门齐抓共管的局面，周霆钧觉得，城管管谁的问题应有所转变。
城管该管谁？形象地说，孩子不学好，是打孩子，还是教育家长？周霆钧认为，教育家长更重要。“许多城市顽疾是政府不作为造成的，城管可以依靠监察手段，整合街道、乡镇、工商、市政等部门的资源，督促行政作为。”
今年顺义城管开始试水这一理念。对于有影响、难度大的、因不负责任、管理不到位出现的问题，向相关职能部门和属地政府主管领导发送《责令改正通知书》，以图文并茂的形式，“揭发”管理漏洞。
“刚收到城管大队发送的《责令改正通知书》还真有些不适应。”顺义区石园街道办事处副主任周明远说，镇长把城管“挑错”的照片，在大屏幕上逐一播放，给他们很大压力。
“监察”要想让各单位买账，制度保障的“尚方宝剑”必不可少，在拆迁问题上，城管大队就拿到了这么个《实施意见》。该实施意见提出：区长担任工作组组长，城管牵头协调各部门，履行查处违建的监察执法职能。在城管监察下，供水、供电、供气、供热、电信等部门要切断对违建的服务。公安、工商等部门不给违建办理从事生产、经营活动的相关手续。该政策实施后，有效切断了通过违建赢利的途径。今年上半年，顺义拆除违建80多处，10万余平方米，超过去年全年。
这一模式被媒体称为“城管管官”，70余家媒体采访了周霆钧，专家评价也是褒贬不一。虽然受到置疑，但周霆钧仍告诉记者：“将"大监察"制度化的探索，仍在推进。”
城管变法应理念为先 崇文和顺义的城管改革，能否化解城管的积弊，仍尚待观察。
国家行政学院教授王伟虽然支持“崇文模式”，但他也提出，执法效率提高的同时，也应设法保障流动摊贩等被执法对象的生活。这就需要城市管理从“联席执法”向“联席服务”进行转变。比如，“联席执法”中的工商人员可以发挥自身优势，为摊贩寻找生活出路。
至于“顺义模式”，一些城管大队队长学习后摇着头说“没有可操作性”。现实情况是，有些城管分队与街道关系密切，人、财、物均由街道管理，作为街道下属的一个部门，怎么可能去监督自己的“衣食父母”？
各区县大队管理体制不同，很难说哪种模式能被推广。熊文钊认为，城管改革应以理念为先，变革城市管理思维。如果仅仅是部门变了，执法权变了，但“行政高压”的思维不变，对现状将毫无裨益。因此，应当把城市看做一个整体，理顺体制，统筹运作。
中国行政法学研究会会长应松年则表示，寓管理于服务等新理念，应是城管改革的方向，今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变。为了厘清城管行政权的边界——应该管什么、不应该管什么，以应松年为首的专家正在酝酿设计一部《城市管理法》。
罚不出个好秩序 ——访市政府法制办主任周继东 问：有人质疑城管执法的合法性，您怎么看？
答：相对集中行政处罚权，来自《行政处罚法》。当年立法时，全国人大调研后，在《行政处罚法》中特地加上了第16条，肯定了“相对集中行使处罚权”的尝试。《行政处罚法》就是这支队伍成立的法律依据，从法理上来说，《行政处罚法》是基本法，全国人大已经授权的非常清楚了，城管执法的法律依据毋庸置疑。
问：制定《行政处罚法》时，您就是参与者，现在您怎么看城管的困境？
答：城管只是城市管理体制中的一个方面，应该放在大环境中去研究，而不能就城管说城管。去年奥运会给我们的经验是：城市管理是个系统工程，靠各部门的合力才能管好。
城管碰到的很多矛盾其实是政策不协调在执法中的反应。比如，没给小商小贩一个合理安排，这是城市政策问题，不是城管能解决的。解决城市管理困境，关键是各个部门相配合，疏通上游和下游，单靠末端执法，罚不出个好秩序。
问：崇文和顺义模式怎么样？
答：崇文和顺义的尝试，都加强了综合协调。在现行体系下，必须有个第三方，就像奥运时候的“08办”，在各个部门之上综合协调，建立跨部门的协同机制。
崇文把执法力量在街道层面整合后，城管和其他部门融合在一起，形成了配合机制。顺义的“大监察”也体现了综合管理的思路，方向是对的。
问：北京为什么不能由警察来负责城管这摊事？
答：1995年时，北京曾试行过巡警制，但没走下去。巡警制进行不下去，一是警察有法定的职能，是武装的行政力量，不能事事都把警察推到矛盾的前台。另外，那时部门职能没切分，大家都管，就会互相推诿。
问：我国是否需要一部《城市管理法》？
答：规划部门有《规划法》，水务部门有《水法》，但这并不意味着一定要有《城管法》。为部门立法是计划经济的产物，今后法律将越来越综合，立法者只考虑怎么管理某方面的问题，不会为某个部门立法。现在没有一部专门的《城管法》，将来可能也不会有。
问：您认为应该如何规范城管这支队伍？
答：我给国务院法制办提过几点建议：希望他们能很好地总结“相对集中处罚权”的做法，希望国务院以一定的形式来肯定这种体制和模式，从全国层面能给城管指定一个管理部门，有一个部门去操心这个群体的事，有个人管，比各地自行其是强。试行12年，城管也到了这个时候了。 (来源：北京日报)
来源：新华网
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