漫画：唐僧城管 图/春鸣
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城管执法，几成众多城市的共同困局。一边是“野蛮、简单”的指责，一边是“执法难”的委屈；一边是城市发展的迫切需要，一边是执行实践的尴尬回应。破解困局，呼唤城管执法从理念到方式的全面提升。西安的“标准化执法”，探出一条新路：从普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。
“过去，西安的城管执法与其他地方一样，老百姓只要一提城管，就会想起"野蛮、不讲理"。而我们的一线队员却很委屈，自己的工作明明是为了维护绝大多数人的利益，却得不到应有的尊重与理解。”
西安市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政说：“近一年的探索实践，让我们觉得，"标准化执法"可能是破解这种困境的钥匙。”
所谓“标准化执法”，张建政解释说，就是用程序法规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理，从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系，由普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变。
厘清权力界限，全国首家城管执法巡回法庭成立 一个城管队员给记者算了一笔账：公园门口一个违章设摊卖棉花糖的小贩，按每天卖100份计算，每月收入能达到2000至3000元。你暂扣他一套不值几十块钱的工具，他很快就赚回来了。与小贩们“打游击”，队员们也一肚子苦水。更严重的是，小贩们往往认为罚款就是城管为了自己增收才收取的，抵触情绪很大。
为彻底改变这一局面，今年5月13日，莲湖区法院成立了全国首家城管执法巡回法庭，配备了专门的审判人员，集中受理莲湖区与西安市城管执法局的非诉案件移交执行工作。
“把执行工作交给法院，厘清了我们的权力界限，不与行政相对人直接发生经济关系，对法院的处罚他们往往更心服口服。”西安市莲湖区城管执法局局长牛恺分析一语中的。
在这样的思路下，城管执法人员仅向当事人发出《行政处罚决定书》，督促当事人履行；当事人在法定期限内既不申请复议又不履行的，执法部门将向人民法院申请强制执行。
“与法院合作后，我们只需要两人一组向当事人下达法律文书，强制执行工作交由法院去做，避免了城管队员与行政相对人的正面冲突，可以较好地改变城管执法队伍的形象。”牛恺介绍，9月2日，巡回法庭第一次对当事人进行了强制传唤。截至目前，巡回法庭共受理莲湖区城管执法局非诉执行案件210件，已审查执结205件，执行案款12万余元。
“根据法律规定，我们面对一个劝解不听的长期出店占道行为可以按最高3000元的额度连续下达处罚决定书，对延期不履行处罚义务的，每天还要加收3%的滞纳金。”城管执法巡回法庭负责人翟俊杰认为，“违法成本成倍增加，会使绝大多数人不敢再违反相关规定，更会让周围的潜在违法者自觉消除违法的念头。”
执法程序不打折，取消罚款票据杜绝乱作为 “标准化执法”的提出与试行，最早也是在西安市莲湖区城管执法局。局长牛恺说，一件小事促使他们下决心进行变革：
2008年底，位于西关正街的一家商铺正在店外张贴宣传品，正在附近巡查的城管队员发现后，就直接将宣传品撕毁了。没想到这一举动惹恼了店家，围观群众也纷纷加入指责行列。
这种场面正好被路过的莲湖区城管执法局副局长程华撞见，他心里很不是滋味。当天，局里就召开领导班子会议，痛下决心改变执法方式。第二天，两名城管队员再次来到这家商铺，向店主敬礼、出示证件、宣讲相关法律条款，之后现场采集相关证据，经店主确认，出具了《行政处罚决定书》。第三天，城管队员来到该店铺时，店主已主动将宣传单清理干净，并缴纳罚款，而且态度也非常客气。
“同一个执法对象，面对同样的处罚结果，为什么前后态度截然不同？这就是程序带来的变化。”牛恺说，“现在我们的所有案件都按照严格程序执法，不为贪图方便而化繁为简。”
牛恺说：“最近，我们又出台了一条新措施：全局不再使用罚款票据，只有分管局长签过意见的处罚决定书才能盖章，当事人只凭处罚决定到指定银行缴纳罚金，从源头上解决了乱作为发生的可能。”
细化620条处罚标准，自由裁量权由“柔”变“刚” “城管执法，履行的是卫生、工商、市政等多个部门的全部或部分执法权，在执行过程中，存在多个法律适用条款冲突和处罚标准不够细化的问题。”张建政说。
莲湖区城管执法局解决这一问题的办法是：首先，对正在执行的数十部法律、法规和规章进行全面梳理，对现有适用法条进行整合，选择执法效力最高的一种，固定为对某一违法事实的唯一处罚依据。
其次，制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》，对工作中最常遇到的72种违法行为，分别按照违法事实性质、发生频率、发生的地点和影响程度大小，在法定裁量幅度内细化成2至4个档次，并制作成表格，使执法双方一目了然。
自由裁量权弹性空间的压缩，使队员手中的“权力”减小了，却把城管执法的权威放大了。在红庙坡十字和团结中路有亲哥俩各自经营的烧烤店，为招揽生意，他们把桌子摆上了人行道，结果哥哥被罚1000元，弟弟被罚1500元。说起这件事，弟弟没什么怨言，对自己处罚重，是因为摆的桌子确实比哥哥多，地面也弄得太脏。
借鉴莲湖区经验，日前，由西安市城市管理综合行政执法局制定、市法制局审核同意的《行政处罚自由裁量权执行标准》下发，文件将城管执法中涉及到的《道路交通安全法》、《城乡规划法》等25部法律法规进行了整合，共梳理出225条执法依据，细化处罚标准620条。（记者杨彦） (来源：人民日报)
来源：新华网
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