评论：干部人事制度改革谨防“制度陷阱”

　　改革开放30年干部人事制度改革取得了突破性进展和巨大成就。但是，人们困惑不解的是：为什么成就如此巨大，但对选人用人的社会满意度并不是很高，一些干部在个人职业发展中总有不公平感和挫折感。一些地方选人用人不正之风屡禁不止，跑官要官、买官卖官等问题时有暴露。成就与问题之间差距如此之大，不由让人想起著名历史学家钱穆在分析中国历史时提出的“制度陷阱”问题。他说，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它。相沿日久，一天天地繁密化，于是越来越繁密的制度积累，往往会造成前后矛盾，一些固有的问题长期得不到解决。这样，制度越繁密越容易产生歧义，越容易出现漏洞，越容易失去效率。

　　那么，干部人事制度改革到底出了什么问题，如何避免走入“制度陷阱”，是深化新时期干部人事制度必须认真思考和解决的课题。分析近年来干部人事制度改革成就与问题存在反差的根源，笔者认为，主要有以下几方面原因：

　　一是对干部人事工作的核心制度建设突破不力。制度建设从层次上看，分宏观制度、中观制度和微观制度。干部人事制度属于中观层面的制度，其建设与改革既要放到宏观制度中布局，又要着眼于微观层面去设计；既不能抛开现行政治制度、经济制度另辟蹊径、独立独行，也不能脱离现有干部的思想实际主观设想。而目前许多干部人事制度总是试图从微观层面解决中观甚至宏观的问题，用工具性、补丁式改革代替实质性改革，使得干部人事工作中长期存在的一些根本性问题长期得不到解决，最终很容易走入“制度陷阱”。比如，如何建立一套科学的用人制度，有效地规范和监督“一把手”用人权?在这方面一直缺少管用的、长效的根本性制度措施，实际工作中更多的还是靠领导干部个体政治素质和道德品质。

　　二是有的制度设计不够科学、严密。首先，制度建设理念落后于干部的思想实际。随着市场经济深入发展，以个体为本位的价值观逐步确立，维系社会运转、协调社会关系主要是以实现和维护个人合法利益为纽带和动力，民主意识、平等意识、竞争意识、诚信意识、法治意识在人们思想中逐步形成．主张按规矩、用制度来协调和处理各种社会活动，已被包括广大干部在内的社会各方面广泛认可，并成为正当诉求。在这种情况下，干部人事制度改革就不能仅仅基于对个人觉悟和道德良知的充分信任和依靠，还要通过对制度的改进优化，建立稳定、规范、透明的工作机制，让所有参与干部工作的人员能够正确行使权利，保证参与干部工作的各种要素均能公平公正地发挥作用。比如，干部考核中的个别访谈等做法，就是基于相信参与者一定会出以公心、客观公正地推荐评价干部，但其实根本不是这样，参与评价推荐的人多数是以个人利益为优先考虑原则。其次，有的制度设计不够严密。制度的效用源于为某种行为提供清晰而具体的标准，可为与不可为，界限十分清楚，很少有“人为裁定”空间，而现行有的制度操作模糊空间比较大。比如，干部工作中既然实行民主推荐、民主评议，但又要求不以票取人，这样的规定弹性大，既给制度失效留下可能，也给高票而未被选用者怀疑制度公正性以口实。

　　三是有时制度执行不够有力，制度权威性时常受到影响。有的制度相互衔接不好，容易造成执行错位。如选任制与委任制二者关系，由于缺少科学的制度安排，实际工作中经常是以选任制为名行委任制之实，最终伤及的就是选任制的权威性，让人们失去对选任制的信任。有的制度规定没有明确的执行主体和责任要求，尤其是没有具体的责任人，缺少刚性约束，制度执行与否，效果如何，既没有考核激励，也没有责任追究，结果制度形同虚设，有时甚至会沦为少数人擅权谋利的工具。

　　制度经济学研究表明，完整有效的制度应由三部分组成，即非正式约束、正式约束和实施机制。非正式约束包括价值观念、伦理规范、风俗习惯、意识形态等因素。正式约束即制度本身，是指人们创造的一系列科学的政策法规。实施机制就是要有强制力量保证制度能够有效落实。因此，防止干部人事制度改革走入“制度陷阱”，必须从以下几方面下功夫。

　　1.大力加强制度文化建设。一方面要尊重制度。制度面前，人人平等。任何人既要受制度约束，也要受制度保护。实践证明，干部人事工作只有走靠制度识人、选人的道路，才最能服人、得人。要改变目前有些地方在选人用人中事实存在的“人治”状况，走真正信仰制度、尊重制度、依靠制度选人用人之路。另一方面要大力宣传制度。主动揭开干部人事工作的“神秘面纱”，让广大干部群众全面准确了解制度，引导他们正确运用制度，主动接受他们的监督，不断提高干部人事工作的制度化水平。

　　2.在核心制度建设上求突破。一是实行党政干部分类管理。分类是实现科学管理的前提和基础。中央党校教授高新民研究指出，中国党政干部制度改革的过程就是选任制与委任制两种制度体系磨合的过程。深化干部人事制度改革必须首先从厘清这两方面制度开始。这是推进干部人事改革核心制度建设的组织基础。二是规范干部使用初始提名。这是推进干部人事工作核心制度建设钓关键。干部使用初始提名，本质是一个授权和明责的过程，就是要通过建立公开、科学、规范的授权和明责机制，让每个人清楚地知道自己应该承担的责任以及尽责、不尽责会带来的结果。应以公推公选县、乡两级党政领导班子成员为重点，争取5—10年在改进选任制干部初始提名上有大的突破。三是改进干部考核管理。对选任制干部考核管理，应严格执行任期制，突出任期目标考核，评价主体应是授权人，要加大以民主推荐、民主评议、民意调查等方式考核力度。对委任制和聘任制干部的考核，要着手建立一套完整科学规范的岗位职责体系，突出对干部履行岗位职责和年度工作业绩考核。目前仅靠干部处室同志和临时抽调人员集中考核大量干部，质量是很难保证的。可以探索引入第三方考核机制，整合用好各类资源，提高干部考核效益。

　　3.构建强有力的落实机制。制度的生命力和威力在于落实。应成立中央一级改革领导机构，负责统筹协调、组织实施全国干部人事制度改革工作。建立明确的改革责任体系，各级党委、各个部门的党委(党组)是干部人事制度改革的领导机关，其主要负责同志是干部人事制度改革的第一责任人。组织人事部门肩负着推进改革的具体实施工作，其主要负责同志应为直接责任人。建立考核督查制度。上一级改革领导机构要对下一级干部人事制度改革的各项工作进行定期督查考核评议，结果要作为分管此项工作领导政绩考核的重要内容之一，以不断增强制度的强制性、权威性、有效性。

　　原文发表于《党的生活》（南京） (来源：人民网-理论频道)