决议应对挑战 环境立法如何应对气候变化？(图)

　　国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授 孙佑海

　　编者按：全球气候变暖已是不争的事实。极端天气、冰川消融、海平面上升、生态系统改变……气候变化已经带来了难以估量的损失。

　　我国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱，最易遭受气候变化的不利影响。目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，同时也处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段，发展经济和改善民生的任务十分繁重。如何形成法律约束应对气候变化，显得更为重要。近年来，我国十分重视应对气候变化工作，高度重视积极应对气候变化的相关立法。

　　在联合国气候变化大会哥本哈根会议即将召开之际，本报特邀请国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授孙佑海谈谈我国环境立法如何积极应对气候变化。

　　我国应对气候变化现有多少法律支持？

　　围绕节能减排和应对气候变化抓紧制定完善相关法律

　　保护环境和节约资源是我国的基本国策。我国《宪法》对保护环境有明确的规定。根据《宪法》制定的环境资源法律，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。自我国改革开放以来，根据《宪法》，全国人大及其常委会已经制定了29部关于环境与资源保护的法律。同时，国务院及其有关部门还制定了与上述法律相配套的一系列行政法规和规章，各地区还根据当时当地的情况制定了地方法规共600余部。中国已经初步形成了一套比较完整的保护环境、节约资源和能源的法律制度体系。

　　最近5年来，国家立法机关和有关机构在应对气候变化方面开展了大量卓有成效的工作。

　　多部法律提供有力保障

　　近年来，国家立法机关和相关机构围绕节能减排和应对气候变化，加强了环境资源保护方面的法制建设。

　　2005年2月28日，经第十届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《可再生能源法》，确立了政府推动和市场引导相结合的可再生能源发展体制，规定了包括总量目标、强制上网、优惠电价、费用分摊、专项资金等一系列重要法律制度和措施，对可再生能源的发展起到了积极的推动作用。

　　《可再生能源法》颁布实施后，2007年我国政府依据《可再生能源法》的要求发布了《中国可再生能源中长期发展规划》，正式提出了国家可再生能源发展的战略目标；同年颁布了《中国的能源状况和政策白皮书》，将可再生能源发展作为国家能源发展战略的重要组成部分。随着相关立法的不断完善，我国可再生能源发展迅速。

　　2007年10月28日，第十届全国人大常委会第三十次会议修改了《节约能源法》。修改后的《节约能源法》体现了市场调节与政府管理的有机结合，增强了法律的针对性和可操作性，通过完善法律力求从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，推动产业结构的调整，促进国民经济向节能环保型发展。

　　修订后的《节约能源法》的颁布实施，有利于进一步提高全社会的节能减排意识，落实节能减排责任，加快形成节约环保型的生产方式和消费方式，为实现“十一五”和今后较长时期的节能减排目标提供了强有力的法律支持。

　　2007年，第十届全国人大常委会第三十次会议上审议通过的《城乡规划法》要求，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展等需要。通过规范城乡规划的具体法律制度实现政府指导和调控中国城镇化健康发展，这对减少温室气体排放和应对气候变化起到积极作用。

　　立法保障节能减排和可持续发展

　　2008年8月29日，第十一届全国人大常委会第四次会议审议通过了《循环经济促进法》。这是一部关系节能减排和建设资源节约型、环境友好型社会以及生态文明社会的重要法律，为促进我国经济发展模式的转变提供了法律保障。

　　在《循环经济促进法》出台之前，全国人大常委会于2002年6月29日通过了《清洁生产促进法》。《清洁生产促进法》规定了国家发布清洁生产导向目录和实行强制回收的产品和包装物的目录，限期淘汰浪费资源和严重污染环境的生产技术、工艺、设备和产品以及要求企业实行清洁生产审核制度等内容，有力地促进了企业清洁生产，提高了资源利用效率，从源头上减少了污染物的产生和排放。

　　《循环经济促进法》出台后，我国将发展循环经济的主体从企业扩展到全社会，确立了循环经济发展规划制度、总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、重点企业监督管理制度以及循环经济统计制度、标准体系和产品资源消耗标识制度等发展循环经济的基本管理制度，力图以尽可能小的资源消耗获取较大的经济社会和环境效益，实现可持续发展。

　　在《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》之外，与节能减排、应对气候变化密切相关的法律还有《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等一系列法律。其中，《大气污染防治法》已经过两次修订。《大气污染防治法》规定了防治大气污染的监督管理制度，对大气环境质量未达标的地区实行排污总量控制制度和排污许可制度，为控制和减少温室气体的排放提供了直接的法律依据。《森林法》为推进植树造林、发展碳汇林业、增强森林碳汇功能提供了有力的法律保障。《草原法》对建设草原生态、增加草地碳汇提供了可靠的法律支持。

　　应对气候变化有哪些具体举措？

　　全国人大常委会制定决议应对挑战

　　在2009年3月的第十一届全国人民代表大会第二次会议上，周晓光等30名代表联名提出了“关于制定气候变化应对特别法的议案”，全国人大环境与资源保护委员会在办理代表议案过程中，对这项议案进行了认真研究，认为应对气候变化问题，事关我国可持续发展，事关我国广大人民群众切身利益，事关我国发展的国际环境，这是一项极为重要的工作。

　　决议出台有什么意义？

　　为强化这项工作，全国人大常委会委员长会议同意制定《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，并将决议草案作为单独议案列入第十一届全国人大常委会第十次会议议程。

　　为制定和审议好这个决议，2009年8月28日，第十一届全国人大常委会第十次会议专门听取了国家发改委副主任解振华代表国务院所作的关于应对气候变化工作情况的报告。

　　会议充分肯定国务院在应对气候变化方面做出的不懈努力和取得的显著成效，同意报告提出的今后工作安排，并审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》(以下简称《决议》)。这个《决议》是我国在应对气候变化问题上具有里程碑意义的重要决议，在国际社会产生了积极的反响。

　　决议包括哪些内容？

　　《决议》的内容可分为6个方面。

　　1.应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战。

　　《决议》认为，积极应对气候变化，事关我国经济社会发展全局和人民群众切身利益，事关人类生存和各国发展。长期以来，我国十分重视应对气候变化工作。1992年6月，我国政府签署了《联合国气候变化框架公约》，同年底全国人大常委会正式批准这一公约。全国人大常委会先后制定和修订了一系列与应对气候变化相关的法律。2006年，全国人民代表大会批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，确定了节能减排的目标任务。我国政府制定了应对气候变化国家方案，明确了应对气候变化基本原则、具体目标、重点领域、政策措施和步骤，完善了应对气候变化工作机制，实施了一系列应对气候变化的行动，为保护全球气候做出了积极贡献。

　　积极应对气候变化，既是顺应当今世界发展趋势的客观要求，也是我国实现可持续发展的内在需要和历史机遇。必须以对中华民族和全人类长远发展高度负责的精神，进一步增强应对气候变化的意识，根据自身能力做好应对气候变化工作，在新的内外环境和条件下促进我国经济社会又好又快发展。

　　2.应对气候变化必须贯彻落实科学发展观。

　　《决议》认为，应对气候变化涉及许多领域，是复杂的系统工程。必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以科学技术进步为支撑，加快转变发展方式，努力控制温室气体排放，不断提高应对气候变化的能力，在新的更高起点上全面建设小康社会。

　　3.采取切实措施积极应对气候变化。

　　《决议》认为，要强化节能减排，努力控制温室气体排放；要增强适应气候变化能力；要充分发挥科学技术的支撑和引领作用；要立足国情发展绿色经济、低碳经济；要把积极应对气候变化作为实现可持续发展战略的长期任务纳入国民经济和社会发展规划，明确目标、任务和要求；要综合运用经济、科技、法律、行政等手段，全面加强应对气候变化能力建设。各级政府预算要做出相应安排，加大支持力度。不断完善产业政策、财税政策、信贷政策、投资政策，建立健全生态补偿机制，形成有利于积极应对气候变化的政策导向和体制机制。

　　4.加强应对气候变化的法治建设。

　　《决议》认为，要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

　　要按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等相关法律、法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律、法规的有效实施。

　　5.努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力。

　　《决议》认为，要进一步宣传普及保护资源环境、应对气候变化的科学知识和法律、法规，充分介绍和展示我国在应对气候变化方面的措施和成效。加强对全社会尤其是青少年应对气候变化的教育，提高全民对气候变化问题的科学认识，增强企业、公众节约利用资源的自觉意识。

　　6.积极参与应对气候变化领域的国际合作。

　　《决议》认为，气候变化问题是21世纪人类社会面临的严峻挑战之一，需要国际社会携手合作，共同应对。发展中国家在可持续发展框架下积极采取行动应对气候变化。积极开展政府、议会等多个层面和多种形式的国际合作，加强多边交流与协商，增进互信，扩大共识。坚决维护我国作为发展中国家的发展权益，坚决反对借气候变化实施任何形式的贸易保护。

　　决议有何特点？

　　《决议》的一个显著特点是提出了要把应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作进程，适时修改相关法律、出台配套法规等；要求把应对气候变化工作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督。

　　《决议》的另一个特点是具有很强的现实针对性。工业革命以来，人类活动特别是发达国家工业化过程中的经济活动是造成气候变化的主要人为因素。为此，《决议》提出，国际社会应携手应对，坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确定的基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则；发达国家应当正视其历史累积排放的责任和当前高人均排放的现实，率先大幅度减少温室气体排放，并切实兑现向发展中国家提供资金和技术转让的承诺。

　　《决议》还有一个特点就是坚决维护我国作为发展中国家的发展权益，坚决反对借气候变化问题实施任何形式的贸易保护，并表示我国将继续建设性地参加气候变化国际会议和国际谈判等。

　　全国人大常委会表决通过关于积极应对气候变化的决议，显示了我国最高国家权力机关对气候变化问题的高度重视，彰显了我国在应对全球气候变化方面进行的不懈努力和坚强信心，是对中华民族和全人类长远发展的高度负责精神的体现。

　　以节能减排为抓手取得明显成效

　　除了通过制定和完善立法积极应对气候变化，我国还有效开展了应对气候变化方面的法律执行和监督工作，以节能减排为抓手取得明显成效。

　　2008年，我国单位国内生产总值能耗同比下降4.59％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42％和5.95％。近3年累计，单位国内生产总值能耗下降10.08％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61％和8.95％。2006年～2008年，已依法关停小火电2157万千瓦、小煤矿1.12万处，淘汰落后炼铁产能4659万吨、炼钢产能3747万吨、水泥产能8700万吨。

　　这些工作为应对全球气候变化做出了积极贡献，得到了国际社会的高度肯定和评价。

　　今后应怎么去做？

　　立法执法并重坚持三个原则

　　我国在应对气候变化方面的法治建设已经取得很大成效。同时，随着内外环境和形势的发展变化，还需要继续加强应对气候变化的法治建设，完善立法，强化监督。

　　应对气候变化涉及许多领域，是复杂的系统工程，需要加强完善多方面的立法。

　　修订完善《大气污染防治法》

　　当前，我国按照国内和国际形势对控制大气污染和应对气候变化提出的新要求，已将《大气污染防治法》的修订列入全国人大常委会立法规划，计划于近期再次修改。目前有关方面大体明确了《大气污染防治法》主要的修订方向:采取有力措施控制燃煤污染和新型大气污染；建立区域大气污染联合防治制度；完善总量控制和排污许可等制度；加强对机动车尾气污染的防治；强化法律责任的规定等。

　　在《大气污染防治法》的修订研究过程中，有关各方对控制温室气体和应对气候变化问题也给予了高度关注。很多专家认为，我国政府高度重视应对气候变化，采取了一系列应对气候变化的政策和措施。

　　此外，我国还积极参与国际社会应对气候变化进程，加入并认真履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，在国际合作中发挥着积极的建设性作用。这些政策和行动应当在大气污染防治立法中得到体现。为此，建议在《大气污染防治法》的修订中对气候变化应对措施做出原则性规定，以立法形式肯定我国政府积极应对气候变化、积极参与全球应对气候变化的合作、减少温室气体排放的立场和措施。除了通过修订《大气污染防治法》来完善应对气候变化的立法之外，对全国人大代表提出制定气候变化应对特别法的议案，还可以再作进一步的研究。

　　继续完善节能减排和能源方面的立法

　　2009年8月，全国人大常委会初次审议了《可再生能源法》修改草案。草案突出强调了统筹规划原则、市场配置与政府宏观调控相结合和国家扶持资金集中统一使用的原则，通过完善法律进一步推动可再生能源的开发利用。建议抓紧这项立法工作。与此同时，还应当抓紧出台《能源法》，适时开展《煤炭法》、《电力法》等立法的修订工作，抓紧制定《石油天然气法》等法律、法规，强化清洁能源、低碳能源开发和利用的鼓励保障政策。此外，《环境保护法》、《环境影响评价法》等一些环保领域的法律和配套法规的修改或制定工作也应当抓紧进行。

　　健全促进低碳经济、绿色经济和循环经济发展的政策法律体系

　　未来我国要继续大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济。同时，要提高市场准入标准，逐步淘汰落后产能，有效降低单位GDP碳排放的强度，实现低碳发展，建立低投入、高产出、低能耗、少排放、能循环、可持续的国民经济体系。为此，建议国家继续制定和完善财政、税收、价格、金融、外贸、科技等方面的激励与保障政策，健全必要的管理体系和监督实施机制，完善相应的立法，为我国发展低碳经济、绿色经济和循环经济提供必要的政策基础和法治保障。

　　总之，建议立法机关和相关机构在今后的工作中，应按照《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》的要求，把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程，适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有效的法律依据。

　　继续加强执法和法律监督工作

　　在完善有关应对气候变化的立法的同时，还将继续加强应对气候变化的执法和法律监督。具体而言，应当按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《森林法》、《草原法》等与应对气候变化密切相关的法律、法规，依法推进我国应对气候变化的工作。

　　同时，建议将政府应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点领域之一，加强对上述有关法律实施情况的监督检查，保证相关法律、法规的有效实施。

　　继续坚持应对气候变化的国际法律框架

　　气候变化问题是21世纪人类社会面临的严峻挑战之一，需要国际社会携手合作，共同应对。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》为国际社会应对气候变化奠定了法律基础，是目前最具权威性、普遍性的国际框架。国际社会应当坚持以公约和议定书为应对气候变化的主渠道和有效框架，其他多边和双边的对话机制应该作为对公约和议定书的补充。

　　即将于今年12月举行的联合国气候变化大会哥本哈根会议，应当继续坚持《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》确定的应对气候变化基本框架，进一步加强《公约》和《议定书》的全面、有效和持续实施，重点解决减缓、适应、技术、资金问题。其中，特别要强调坚持3个原则:

　　一是坚持“共同但有区别的责任”原则，各国应共同但有区别地履行在应对气候变化方面的责任和义务。

　　二是坚持可持续发展原则，实施可持续发展政策。特别是对发展中国家，只有发展经济才能更有效地应对气候变化，也只有走低碳发展之路，积极减缓和适应气候变化，才能最终实现经济和社会的可持续发展。

　　三是坚持技术和资金同举并重的原则。发达国家应率先大幅度量化减排，切实兑现向发展中国家提供资金和技术转让的承诺。发展中国家由于经济发展水平相对较低，应对气候变化能力有限，受气候变化不利影响更为严重，要根据国情，在可持续发展的框架下，采取适当的减缓行动，为保护全球气候而共同努力。

　　当前，落实巴厘路线图的谈判已进入关键阶段，要不要坚持《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和巴厘路线图，发达国家要不要继续率先减排，如何体现“共同但有区别的责任”，这些都使得即将召开的哥本哈根会议成为各方关注的焦点。我国以最大的诚意，尽最大的努力，推动哥本哈根会议取得成功。现在关键要看发达国家是否有诚意履行自己的承诺，尤其要看主要发达国家是否做出实际行动，积极应对全球性的气候变化。（孙佑海） (来源：中国环境报)