产能过剩为何成为长期性难题

　　——产能过剩、结构调整难的原因及政策建议

　　产能过剩的根本原因是对市场的需求认识不足，很多预测出现偏差，行政命令多、质量标准门槛少、政策时机不对等也是重要原因。产能是否过剩，应该由市场决定，政府和政策难以准确判断市场。在结构调整上，无论是否发生危机，都需要持续不断地调整结构，不能为了速度而延迟结构调整。

　　2008年全球金融危机以来，为扩大内需，国务院陆续出台了十一项产业振兴规划，这些规划中一个很重要的内容就是鼓励兼并重组，淘汰落后产能，进行结构调整。今年8月26日，国务院进一步部署抑制部分行业产能过剩和重复建设问题，此后，有关部门提出了具体实施意见。兼并重组、淘汰落后产能与结构调整、抑制行业产能过剩，是一个问题的两个方面。政策上已经多次提出这个问题，为什么长期没得到解决？

　　产能过剩、结构调整难的原因

　　首先，对市场的需求认识不足，很多预测出现偏差，这是根本原因。

　　以钢铁行业为例，1996年突破1亿吨就争论说过剩了，“十五”期间钢铁产能规划到2005年产钢1．4亿吨，而实际达到3．52亿吨。2007年粗钢近5亿吨，钢材达到了5．7亿吨，目前也只认为过剩1亿吨。越认为过剩，发展越快。何以如此？

　　一是预测方法不当。按照经验数据乃至计划数据来测算需求，往往不准确。过去十年，我国的规划预期经济增长速度一般为7％—8％，而实际达到10％—13％。依据速度计划制定的产能发展要求不可能符合实际。

　　二是对市场前景把握不当，缺乏长远因素论证。2002年后大力发展钢铁工业，是因为我国经济高速增长超过预期，需要大量进口。而2005年提出钢铁产能过剩的重要原因，是我国从钢铁净进口国转变为出口国，钢铁价格出现周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年，我国钢铁产品价格却涨得很高，产能再上新台阶。

　　三是对农村、城市市场的潜力认识不足。在计算需求的时候，对农村乃至城市的需求往往估计不足，尤其是持续性需求估计不足，很多家电产品就是如此。

　　四是把能力看作产量。任何产能都不是产量。产能过剩15％—25％是正常，有利于结构调整和适应市场波动。

　　其次，压缩过剩产能行政命令多，具体监督、检查少，效果有限。

　　过去压缩产能和调整结构，都会发文件和通知，甚至实行强制措施解决，但效果不明显。

　　前几年，政策提出控制污染比较大的小水泥厂、小造纸厂、小煤窑等，在规模以下的，制定计划强制淘汰。政策刚出台的时候，执行力度比较大，但半年左右，情况就不同了。有些即使制定了计划，但并没有机构去严格检查。即使检查了，也没有处罚的法律依据。部门行政命令对地方行为没有法律约束效应。

　　再次，规模标准多，而环境保护、技术水平和质量标准的门槛少。

　　每次压缩产能过剩和调整结构，往往规模标准限制居多，而环境保护、技术要求和质量要求的标准少（或比较松），要求很低。类似钢铁高炉立方米限制、煤矿产能（3万吨）限制，企业提高标准和产量就可以解决。事实上项目的规模标准并没有谁去逐个检查，对于违规或没有执行也没有任何处罚，因此，风头过后，需求上来，就不再有人过问。

　　相比之下，如果在技术标准、污染处理标准和环境指标等方面设立要求，进行过程乃至事后的监督、检查，约束力会更大。

　　再其次，政策出台的时机与经济周期错位。

　　制定淘汰产能过剩的规划和标准，经常选择在经济和市场出现低迷时期，并会给企业一个整顿改革时间，而周期一过，企业调整还没有到位，市场情况却发生变化，所谓过剩产能不一定过剩，钢铁工业在2009年是最典型的案例。在经济扩张时期，尤其是在顶峰时期，由于市场需求大，价格持续高涨，供给出现紧张，政策上鼓励大企业、国有企业上新项目，但由于大项目投资大，项目审批和确定时间长，投资周期也长，不能满足市场的即刻需求，而投资少、周期短、见效快、能够适应市场的变化的小企业自然就迅速扩张，最后，出现小企业与大企业的竞争，大企业总也吃不掉小企业，而是被小企业蚕食，钢铁工业是典型。

　　最后，政策本身存在不足。

　　这一点，集中体现在：压缩产能和调整结构的政策往往被逆向操作，结构调整与速度、就业目标矛盾，产业结构调整与企业组织结构调整不匹配，价格体系扭曲、缺乏结构调整动力等方面。