国务院扶贫办西部大开发10周年综合宣传材料

　　西部是中国贫困人口最集中、贫困程度最深的地方，因此，始终是国家扶贫开发工作的主战场。2001年国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要》）后，不断加大扶贫投入和工作力度，采取了一系列政策措施，取得了显著成效，积累了一些成功经验。

　　一、西部扶贫开发的主要政策措施

　　（一）开展“整村推进建设”。按照因地制宜、分类指导、资源整合、群众参与的原则，以贫困村为基本单元，实施基础设施建设、社会事业建设、产业建设、文明新风建设、民主法制建设和村级组织建设。为推进整村推进建设，扶贫开发办会同中央文明办等10部委联合印发了《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》。2008年，又明确提出“三个确保”，即在2010年前，确保三类贫困村完成整村推进任务：一是人口较少民族贫困村209个；二是内陆边境重点县中距边境25公里以内的未完成整村推进任务的贫困村432个；三是国家扶贫开发工作重点县中的革命老区县内未完成整村推进任务的贫困村24008个。

　　（二）加强劳动力转移培训。从2004年开始组织实施以职业技能培训为主要内容的“雨露计划”。在西部地区共认定了13个贫困劳动力培训转移示范基地，占全国总数的43.3%。近几年为西部地区培训了100多万贫困劳动力。

　　（三）推行产业化扶贫。帮助贫困地区和贫困农户因地制宜选择主导产业，提供金融技术服务，建设生产基地，扶持扶贫龙头企业，发展加工业，通过农民合作组织开展组织营销，开拓市场等。目前扶贫开发办共认定625家国家扶贫龙头企业，其中，西部地区有293家，占全国的46.88%。

　　（四）加大扶贫开发投入。从2001年到2008年，中央财政投入西部地区的扶贫资金累计达到598.1亿元，占中央分配到省区市财政扶贫资金的62.9%。

　　（五）开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作。目前全国有242个中央国家机关和企事业单位定点帮扶428个国家重点县，其中253个重点县在西部地区，占帮扶总县数的59.1%；在全国帮扶西藏的同时，东部15个省市及计划单列市对口帮扶11个西部省区市；扶贫领域开展的国际交流与合作，民营经济、民间组织等社会力量参与的扶贫项目和活动，也主要集中在西部地区。

　　（六）贫困村灾后恢复重建。汶川地震后，受灾贫困地区的贫困面急剧扩大，贫困程度进一步加深，受灾贫困村经济社会发展水平严重下降，资源环境更加脆弱。为了帮助受灾贫困村迅速恢复生产生活能力，扶贫开发办组织编制了涉及51个极重和重灾县、4834个贫困村的《汶川地震贫困村灾后重建总体规划》。并积极开展恢复重建试点工作，目前，有70%的贫困村已经启动实施了规划，探索将扶贫开发与防灾减灾、灾后恢复重建相结合的道路。

　　二、取得的成效

　　（一）西部地区农村贫困程度大幅缓解。根据国家统计局的相关数据，西部地区低收入以下贫困人口从2001年的5535.3万人减少到2008年的2648.8万人，贫困发生率从19.8%下降到9.3%，下降10.5个百分点，下降幅度高于同期4.5个百分点；西部地区国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从2001年的1197.6元增加到2008年的2482.4元，增长107.3%，比全国重点县的增长幅度高2.9个百分点。

　　（二）西部贫困地区的基础设施状况明显改善，社会事业得到发展，重点县县域经济得到较快发展，内部差距扩大的趋势有所缓解。到2008年底，西部国家扶贫开发工作重点县通公路、通电、通电话、通广播电视的自然村比重分别为82.5%、95.6%、83.9和91.2%（同期全国平均水平分别为84.4%、96.8%、87.5%和92.9%）。有幼儿园（含学前班）、卫生室、合格乡村医生（含卫生员）、合格接生员的村比重分别为50%、75.5%、75.6%和72.8%（同期全国平均水平分别为55.2%、77.4%、77.4%和73.7%）。

　　三、成功的做法和积累的经验

　　（一）统筹城乡发展。内蒙古在推进工业化、城镇化的过程中，始终坚持以工补农、以城带乡、和谐发展。西藏为带动当地农牧民发展，解决农牧民群众参与现代化进程问题，决定将50万元以下的建材市场全部让给当地农牧民群众，为增加群众就业，提高农牧民群众的收入，促进脱贫致富，发挥了非常积极的作用。

　　（二）开展教育扶贫工程。新疆的边境重点县，在全面普及九年制义务教育、落实“两免一补”政策的过程中，大力开展教育扶贫，加快建设寄宿制学校，努力扩大“双语”教学的规模。重庆对扶贫对象子女就读中等（高等）职业学校的，实行“两免一补”。

　　（三）整合各方资源。一是实施扶贫大会战。如广西开展了“东巴凤大会战”。二是开展特殊类型贫困地区扶贫开发试点。如四川阿坝州扶贫开发和大骨节病综合防治试点，新疆阿合奇边境贫困县扶贫开发试点，云南莽人克木人扶贫开发试点。三是组织党政机关和企事业单位集中帮扶最困难的地区。如2006年至2008年，内蒙古组织137个区直机关和企事业单位，定点帮扶兴安盟四个旗县137个贫困嘎查村。

　　（四）实施安居工程。新疆从2004年起，以抗震安居工程为抓手，以防灾避灾为目的，整合各方面资源。西藏自2006年以来，帮助农牧民建设安全适用房。

　　（五）完善扶贫开发机制。一是自定扶贫标准。西藏、青海、重庆等省区自定了自己的扶贫标准。重庆市作为国家城乡统筹综合示范区，将扶贫开发机制创新放在重要位置，在三个试点县试行相对扶贫标准，将最低收入6%—10%的人群作为扶贫开发对象。二是适当调整重点县。陕西省2004年7月制定了《陕西省扶贫开发工作重点县动态管理办法（试行）》，2005年陕西省委、省政府《关于进一步加强新阶段扶贫开发工作的决定》又明确提出，要“大力鼓励经济实力增强，能够依靠自身力量完成扶贫任务的县退出重点县范围，率先脱贫。目前陕西已有4个省重点县调整退出重点县范围，4个国家重点县暂时保留资格，比照退出的省重点县享受相应扶持政策。

　　（六）扶贫开发与生态建设相结合。如贵州晴隆县通过“石漠化贫困地区扶贫开发试点”，创造并推广了种草养畜发展经济的“晴隆模式”，取得了“种草、养畜、脱贫”的成功经验，实现扶贫开发和生态环境建设的双赢。

　　（七）产业扶贫。将产业扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合，通过扶持设施农业、农民合作经济组织、扶贫龙头企业和产业化基地，带动低收入农户增收。

　　（八）连片开发。地处大巴山区的四川通江县，以连片开发试点资金为引子，多渠道整合资源，从群众最迫切需要的基础设施和产业发展入手，统一制定规划，统一下达资金，统一项目实施，一次性解决了项目区的道路、能源、饮水和产业开发问题。

　　四、当前存在的问题

　　（一）贫困程度很深。在全国592个国家扶贫开发工作重点县中，西部地区有375个，占63.3%。2001年，西部地区低收入人口占全国的比例为61.3%，2008年上升到66.1%。2008年，西部地区农村低收入人口2648.8万人，占农村人口的比例为9.3%，远高于全国的4.2%；西部地区重点县农民人均纯收入2482元，比全国的重点县低129元。西部地区在基础设施和公共服务方面的欠账也较多。

　　（二）致贫原因复杂。西部地区的贫困和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，既敏感又复杂，脱贫难度大、成本高。集中连片的特殊类型贫困地区，主要集中在西部。西部地区少数民族和边境贫困问题需要引起特别关注。

　　（三）发展差距逐渐拉大。西部各省区市的发展速度极不平衡，城乡收入差距扩大的趋势在西部更为明显。

　　（四）返贫现象比较严重。自然灾害依然是致贫返贫的主要因素。在青藏高原、西南石山区和秦巴山区，常年遭受严重自然灾害的村占到40—50%。最近几年异常的地质和气象灾害，是大面积返贫的直接原因。国际金融危机的冲击再次凸显了宏观经济、特别是市场因素对贫困问题的影响。

　　（五）体制机制问题比较突出。一是扶贫投入不足。二是在机构改革中，有些省的扶贫机构有所弱化。三是扶贫工作对象瞄准不够，部分真正的扶贫对象没有得到扶持。这个问题在扶贫移民方面表现得最为突出。四是整村推进投入水平低，建设标准低，即使如此，也不能全部按时完成。五是扶贫新标准出台以后，部分地方缺乏到位的措施和手段。六是相关政策不协调。如扶贫与低保两项制度衔接不够紧密；行业扶贫和专项扶贫关系不顺；生态、资源、社会等方面的补偿政策没有充分落实。

　　五、今后西部扶贫开发工作的基本思路和做法

　　（一）总体发展思路。一方面，扶贫开发必须作为长期历史任务，持之以恒地抓紧抓好。另一方面，扶贫开发进入了一个新的阶段，即“两轮驱动”阶段。扶贫开发的首要任务从集中解决绝对贫困人口温饱转向解决温饱和提高发展能力、缩小差距、构建和谐上来。

　　（二）战略目标。围绕到2020年绝对贫困现象基本消除的总体目标，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，重点提高贫困人口的自我发展能力，继续改善贫困地区的基础设施和社会服务。瞄准贫困人口，强化到户措施，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均增长幅度高于全国平均水平，努力控制区域发展不平衡，逐步缩小城乡及农村内部收入发展差距，促进全体人民共享改革发展成果。

　　（三）主要措施。解决好专项扶贫和行业扶贫有机结合的机制问题。确定国家扶贫开发的重点区域。促进扶贫和低保两项制度有效衔接。强化扶贫开发重点工作，如对特殊类型贫困地区实施综合治理，连片开发，加快整体脱贫步伐；丰富扶贫移民方式；把危房改造作为扶贫开发的一项重要任务；继续加大整村推进工作力度；雨露计划从单纯技能培训转向全方位就业促进；产业扶贫的重点是采取有效措施克服贫困的脆弱性等。完善扶贫投入、管理、使用和分配机制。发挥金融扶贫的作用。加强机关定点扶贫和东西扶贫协作。

　　（四）支持政策措施。包括革命老区支持政策；民族地区支持政策；补偿政策；科技扶贫政策和产业发展政策；重灾区的恢复重建政策等。

　　（国务院扶贫办政策法规司张德亮） (来源：人民网-经济频道)