国土资源部执法监察局：国土执法期待建议

　　为进一步推进部门规章“立、改、废”，规范国土资源行政处罚程序，提高执法效能，根据国土资源部领导指示，部执法监察局研究起草了《国土资源行政处罚办法（送审稿）》。按照《国土资源部立法工作程序规定》，部政策法规司要对《国土资源行政处罚办法（送审稿）》进行审查，进一步修改形成草案，提请部务会议审议通过，再予以正式发布。

　　本期特别策划请部执法监察局负责人介绍《国土资源行政处罚办法（送审稿）》起草背景、主要内容、需要进一步破解的难点，以方便广大基层国土资源执法监察人员积极参与，踊跃提出意见和建议，对办法下一步的修改完善提供参考，让最终的立法成果更具有针对性和可操作性，更能满足基层国土资源执法工作的实际需要。

　　行政处罚乱象亟须规范统一

　　记者：现行关于查处国土资源违法违规行为的部门规章有哪些？在《行政处罚法》实施十多年的情况下，制定国土资源行政处罚办法有哪些必要性？

　　答：1995年12月18日和1993年7月19日，原国家土地管理局和原地质矿产部分别发布了《土地违法案件查处办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》（以下简称“两个办法”），均属部门规章。在《行政处罚法》、《立法法》尚未出台的背景下，两个办法的立法理念、立法技术和条款规定，在当时是较为先进的，对促进依法行政，规范土地、矿产行政主管部门查处土地、矿产资源违法案件，起到了积极作用。1996年10月1日《行政处罚法》实施以后，两个办法一直未进行修订，一些内容已经不再适应新的形势和要求。各级土地、矿产资源管理部门实际上已经摒弃了两个办法，转而按照《行政处罚法》规定的程序来实施行政处罚。但由于《行政处罚法》规定的程序比较原则，没有规定发现、核查、制止、立案、审理等环节，也没有明确每个处罚环节具体如何操作，各地实施行政处罚时的做法不一，导致了一些地方的国土资源行政处罚因为程序违法而陷于败诉境地，国土资源行政处罚程序亟待规范和统一，因此有必要制定国土资源行政处罚办法。

　　记者：那么，两个办法具体在哪些方面不适应当前实践需要？

　　答：两个办法的一些内容与现行法律不相符。两个办法在《行政处罚法》以及修订的《土地管理法》、《矿产资源法》之前出台，一些内容如行政处罚种类、行政处罚程序、查封、对土地侵权行为的处理等，与上述法律不相符，有的甚至相抵触、相冲突，造成地方国土资源行政主管部门实施行政处罚过程中难以把握。

　　两个办法不能提供解决当前执法突出问题的法定依据。随着形势的发展，国土资源行政执法面临着“执法难、法难执、难执法”等问题，如行政处罚程序不规范，部、省、市、县四级国土资源行政主管部门管辖权限划分不合理，调查缺乏手段、执行难以到位、结案没有标准、行政处罚缺乏有效监督等，两个办法不能提供解决这些问题的法定依据。

　　国土资源执法实践中的好做法和好经验需要总结，上升到制度层面。各级国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件中，探索了许多好做法，创造了许多好经验，如执法监管共同责任机制、联合办案机制、证据先行登记保存、调查取证方法、送达方式、督促执行措施等，需要总结，上升到制度层面，吸纳到规章中。

　　新的国土资源管理体制需要一部统一的国土资源行政处罚办法。1998年国土资源部组建以后，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，客观上也需要统一土地、矿产的行政处罚办法。

　　因此，制定《国土资源行政处罚办法》，对于规范国土资源行政处罚，提高执法效能，保障和监督国土资源行政主管部门有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都具有非常重要的意义。

　　开门立法力求解决实际问题

　　记者：在起草过程中如何体现开门立法的原则，做了哪些工作？起草的主要思路是什么？

　　答：为做好国土资源行政处罚办法起草工作，部执法监察局认真总结了两个办法的实施情况，深入实地调研，问计于基层，问需于基层，走访相关部委，广泛收集资料，吸收地方同志参加研讨，起草了《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》。形成征求意见稿后，广泛征求地方国土资源行政主管部门、部有关直属单位、部机关各司局的意见。同时，在国土资源部门户网站、《中国国土资源报》公开征求意见。汇总梳理各地反馈的意见后，部执法监察局在天津召开座谈会，邀请天津等11个省（区、市）、部分市、县国土资源行政主管部门的执法监察骨干人员进一步讨论，会后又作了修改，经局务会讨论，形成了《国土资源行政处罚办法（送审稿）》（以下简称《办法（送审稿）》），共八章九十二条。

　　《办法（送审稿）》起草的主要思路是：要具有针对性和可操作性，在现行法律法规的框架范围内，有限地解决当前国土资源执法中的突出问题；要以规范各级国土资源行政主管部门实施行政处罚为主线，兼顾与行政处罚相关的其他问题，并体现出国土资源行政处罚的特色；要总结提炼国土资源执法实践中行之有效的做法和经验；要注意与《土地管理法》、《矿产资源法》的修改相衔接。

　　记者：国土资源行政处罚适用哪些范围？

　　答：目前，国土资源违法案件包括以下四种类型：一是违反国土资源法律法规的规定，依法应当给予行政处罚的案件；二是非法批准征收、占用土地，或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件；三是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件；四是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。除了一些案件可由国土资源行政主管部门直接作出行政处分决定外，其他党政纪处分案件只能由纪检监察机关依法作出，刑事责任案件只能由司法机关追究，非法批准的案件只能由有权部门处理。尽管国土资源行政主管部门不能对这些案件进行处理，但是有权进行调查，发现需要追究上述责任时，可以将案件移送相关部门处理。因此，最终形成的国土资源行政处罚办法除了适用于违反国土资源法律法规，依法应当给予行政处罚的案件外，其中有些规定如立案、调查取证、审理、决定处理意见等规定还适用于其他类型的国土资源违法案件。

　　在处罚程序规定上有新的设计和思考

　　记者：在国土资源行政处罚程序方面，《办法（送审稿）》起草时如何考虑与《行政处罚法》以及其他相关行政规章衔接一致？作出哪些程序规定？

　　答：由于两个办法一直未进行修订，各级国土资源管理部门在实施行政处罚时，只能选择适用《行政处罚法》，而《行政处罚法》的规定比较原则，地方在具体适用时会产生不同的理解、不同的做法，出现国土资源行政处罚程序不统一、不规范问题。《办法（送审稿）》依据《行政处罚法》规定，结合国土资源违法案件查处的实际，作出详细具体的程序规定。

　　关于简易程序。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的简易程序只适用于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他单位处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，并对程序作了原则性规定。具体到国土资源行政处罚，很少适用简易程序。但是，为了保证国土资源行政处罚体系的完整性和简易程序的可操作性，《办法（送审稿）》第四章规定了国土资源行政处罚的简易程序。

　　关于听证程序。为与《国土资源听证规定》相衔接，《办法（送审稿）》规定，当事人要求听证的，应当在3日内提出，由国土资源行政主管部门按照国土资源部听证规定组织听证。但是，《办法（送审稿）》对符合听证的条件进行了重新界定。《国土资源听证规定》第十九条第二款第（一）项规定的条件是，“较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的”，责令停止违法勘查或者违法开采行为，与《行政处罚法》第四十二条规定的“责令停产停业”不同，责令停止违法勘查或者违法开采行为的前提是该行为违法，其主体是违法行为人，而责令停产停业的前提是有其他违法行为，其主体是依法成立的法人或者其他组织。另外，责令限期拆除关系到当事人的切身利益。因此，《办法（送审稿）》规定了听证的条件是“作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证、责令限期拆除等行政处罚决定的”。

　　《国土资源听证程序》没有规定听证结束后的程序，《办法（送审稿）》对此进行了补充，明确听证结束后，听证机构应当出具听证意见，报国土资源行政主管部门负责人批准。

　　关于一般程序。归纳当前国土资源实施行政处罚实践的做法，行政处罚一般程序主要有以下环节：发现、核查、制止、立案、调查取证、审理、决定处理意见、告知、陈述申辩或听证、作出行政处罚决定、执行、结案。《行政处罚法》明确规定了调查取证、决定处理意见、听证、告知、制作行政处罚决定书、执行等环节。目前各地基本能够按照上述程序实施行政处罚，并结合实际，普遍增加了立案、结案等环节。但是，对于行政处罚程序是否包括发现、核查、制止和审理等环节，告知是在决定处理意见之前作出还是之后作出、改变拟作出的处罚决定后是否需要告知、如何执行等问题，各地做法不一。《办法（送审稿）》对此进行了规范。

　　记者：国土资源行政处罚案件大多适用一般程序，这也是执法实践中遇到问题最多的环节，《办法（送审稿）》在这方面作了哪些具体规定？

　　答：关于发现、核查和制止。土地、矿产违法行为一旦既成事实，处理起来难度很大，造成的损失也很大。为解决这一问题，实践中通常做法是，发现国土资源涉嫌违法行为后，进行初步核查，确认违法行为后，及时进行处置，概括来讲，就是“早发现，早制止，早处置”。将这种已经被证明为行之有效的经验、做法及时上升为规章，能够为“早发现，早制止，早处置”提供法律依据。因此，《办法（送审稿）》采纳了上述做法，明确规定了发现涉嫌国土资源违法行为的途径和处置程序。同时，为了落实共同责任，《办法（送审稿）》还规定，必要时可以告知当地人民政府或相关部门。

　　关于立案。立案是行政处罚的重要环节，通常的立案条件是，有违法行为，依法应当追究法律责任，属于本级国土资源行政主管部门管辖。但是，对“有明确的违法行为人”是否应当作为立案条件，却有不同认识，《土地违法案件查处办法》将此作为立案条件，《违反矿产资源法规行政处罚办法》未采纳这一条件，国务院其他部委的规定也不尽相同。从查处违法案件的一般过程看，通常是先发现违法行为，进行调查取证，再发现违法嫌疑人，进而排查、确定违法行为人。确定违法行为人有时很复杂，耗时很久，如果确定违法行为人后，再进行立案、调查处理，不便于及时查清事实，处理案件。还会出现有案无法查的情形，比如违法行为人隐藏、逃跑等。因此，《办法（送审稿）》未将“有明确的违法行为人”作为立案的必要条件。另一方面，尽管有些情形符合立案条件，但是实施行政处罚，没有实际意义，比如违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。因此，《办法（送审稿）》又明确规定了不予立案的情形。

　　关于审理。调查结束后，承办人员撰写调查报告，提出处理建议，在报办案机构负责人审核前，先由专门人员对案件事实和处理建议进行审核把关，这个环节是审理，审理人员不能为同一案件的承办人员或调查人员。审理并不是《行政处罚法》规定的程序，设置审理的目的是，保证国土资源违法案件调查处理的公平、公正，加强内部监督，防止调查人员滥用职权、枉法裁判。对调查进行审理，有两种形式：一种是决定性，一种是参考性。决定性是指，审理意见一旦作出，承办人员必须执行，只有经审理人员同意，才能将处理建议提交办案机构负责人审核后，报国土资源行政主管部门负责人决定。参考性是指，审理意见只起到参考作用，无论审理人员是否同意，承办人员都可以将处理建议报办案机构负责人审核后，提交国土资源行政主管部门负责人审查决定。为充分发挥审理人员的积极性，提高办案质量，更好地体现公平、公正，《办法（送审稿）》规定的审理环节是决定性的。但是为了防止相互推诿，久拖不决，《办法（送审稿）》规定，如果承办人员对审理意见有异议的，可以提出书面理由，连同审理意见、调查报告和相关材料一起报办案机构负责人决定。

　　关于决定处理意见。决定处理意见是行政机关负责人对调查、审理情况进行审查，根据不同情况决定处理意见的环节。按照案件的复杂程度不同，决定处理意见的程序有三种：一是行政机关负责人自己审查后，作出决定；二是行政机关负责人主持召集有关职能机构负责人或者其他人员会审后，作出决定；三是行政机关负责人集体讨论后，作出决定。无论是经过哪种程序，最后都要由行政机关负责人作出决定，这是由行政机关首长负责制的要求。行政机关负责人决定的处理意见主要有以下几种：拟定行政处罚意见，不得给予行政处罚，不予行政处罚，移送纪检监察机关，移送司法机关，退回办案机构等。主要是基于违法事实是否存在，违法性质及情节轻重等情况。对事实清楚、证据确凿、定性准确、理由充分、依据正确、处罚适当、程序合法的，拟定行政处罚意见；违法事实不存在的，或者违法事实轻微或及时纠正且没有造成严重危害社会后果的，不得给予行政处罚；对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；违法行为涉嫌构成犯罪的，移送司法机关；违法行为需要追究党纪、政纪责任的，移送纪检监察机关；事实不清、证据不确凿、定性不准确、理由不充分、依据不正确、处理不适当、程序不合法的，退回办案机构，重新或补充调查、修改、纠正。

　　《办法（送审稿）》还规定了非法批准案件的处理，即对地方人民政府或其他部门非法批准征收、使用土地，非法批准勘查、开采矿产资源的，建议同级或上级人民政府或有关部门撤销批准文件。对国土资源行政主管部门非法批准征收、使用土地，非法批准勘查、开采矿产资源的，责令或直接撤销批准文件。

　　关于告知、陈述申辩、听证。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十二条进一步规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。执法实践中，告知通常体现为给当事人下发告知书；对不符合听证条件的，下发行政处罚告知书；对符合听证条件的，下发听证告知书，不用同时下发行政处罚告知书。

　　根据当事人要求权利的不同，告知后，有三种程序可供选择：一是当事人放弃权利，行政机关直接作出行政处罚决定。二是当事人要求听证权利，行政机关应当组织听证。三是当事人要求陈述和申辩权利，行政机关应当组织听取。听证、陈述和申辩后，行政机关采纳了当事人提出的事实、理由和证据，决定改变拟作出的行政处罚决定，是一个新的行政处罚决定，仍要按照《行政处罚法》的规定进行告知，符合听证条件的，还要进行听证告知。

　　关于作出行政处罚决定。告知后，国土资源行政主管部门应当作出行政处罚决定，这个环节主要以行政处罚决定书为载体。《办法（送审稿）》详细规定了行政处罚决定书的内容。为了及时办结案件，《办法（送审稿）》规定了行政处罚的期限，即自立案之日起90日内应当作出行政处罚决定。对案情复杂的案件，可以延长，但要经过报批。另外，为了充分保护当事人的权益，《办法（送审稿）》规定，在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩、听证的行政处罚决定无效。当事人逾期不提出或者放弃陈述、申辩、听证权利的除外。

　　关于执行。行政处罚决定书一旦送达当事人后，就产生法律效力，当事人应当自觉履行。当事人逾期不履行，作出行政处罚决定的机关可以采取一些措施督促当事人履行行政处罚决定，《办法（送审稿）》详细规定了这些措施。如果当事人仍不履行，作为国土资源行政主管部门自身没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，除此之外，根据最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释规定，国土资源行政主管部门还可以向人民法院申请财产保全，申请先予执行，通过这些措施来达到执行目的。

　　《办法（送审稿）》还规定了中止执行和终结执行的情形和批准程序。对于在执行过程中，自然人死亡、法人或者其他组织被依法终止时，对当事人处以罚款、没收违法所得、没收矿产品、没收建筑物或其他设施的，《办法（送审稿）》规定应当将承受当事人权利义务的自然人、法人、其他组织作为被执行人。

　　基层国土资源行政主管部门提得最多的是没收财物尤其是没收建筑物或其他设施如何执行等问题。《办法（送审稿）》规定，应当及时移送同级财政部门处理。另外，也对退还土地的执行作了规定。

　　关于结案。结案是行政处罚结束的标志，通常意义上讲，只有在行政处罚决定执行完毕后才能结案。但是，国土资源违法后果的特点决定了行政处罚执行难，对于土地违法行为，要么没收，要么拆除，当事人不愿自觉履行，国土资源行政主管部门没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，因此，能否执行到位的决定权并不在国土资源行政主管部门。基于这种考虑，国土资源行政主管部门在履行职责完毕后，就可以结案。但是为了避免国土资源部行政主管部门履行职责不积极，对申请法院强制执行的案件，国土资源行政主管部门仍需要积极沟通协调，争取执行到位。因此，《办法（送审稿）》规定，已经申请强制执行，但人民法院既未受理，也未说明原因的，或者人民法院已经受理，但超过6个月未予执行也未作出不予执行的裁定的情形，可以结案。

　　行政处罚标准尺度有望进一步厘清

　　记者：国土资源违法案件涉及因素多而复杂，《办法（送审稿）》在完善行政处罚依据方面有哪些考虑？对行政处罚有哪些监督制度？

　　答：随着经济社会的发展和形势的变化，地方国土资源行政主管部门在实施行政处罚过程中，由于对某些问题的处理没有可操作性的规章作为依据，经常感到无所适从或者做法不一，如法律有无溯及力，法律规定不一致如何适用，当事人不同的违法行为能否合并处罚，什么是违法行为连续或继续状态，行政处罚从轻、减轻、从重的标准以及立案、撤案、结案标准等。《办法（送审稿）》第六章专门对上述问题作出规定。

　　《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。《办法（送审稿）》在第七章专门对此进行细化，规定了监督途径、监督启动、监督内容等。国土资源行政主管部门通过监督检查、案件质量评查、违法案件备案、违法案件综合统计、当事人申诉或检举等途径，发现本级或下级国土资源行政主管部门的行政处罚可能存在错误的，经行政机关负责人批准，可以启动监督程序，对已经作出的行政处罚决定进行重新审查，分别作出处理。

　　记者：国土资源部门无权采取行政强制措施，是基层国土资源部门反映最强烈的问题之一，《办法（送审稿）》在行政措施方面的规定是如何考虑的？

　　答：尽管国土资源行政主管部门没有强制执行权，但是作为行政机关，可以采取一些行政措施来达到行政管理目的。这些措施有些是依据法律法规的规定，有些可以根据实际情况作出。为了及时制止违法行为，保证调查取证顺利进行，促进执行到位，《办法（送审稿）》规定了诸如此类的行政措施。另外，为了与修订中的《土地管理法》、《矿产资源法》相衔接，《办法（送审稿）》规定，法律法规规定可以采取行政强制措施的，国土资源行政主管部门依法根据具体情况实施。这样，一旦《土地管理法》、《矿产资源法》或者地方性法规规定了行政强制措施，这一条就可以适用了。

　　有待征集意见和建议的问题

　　记者：在《办法（送审稿）》正式出台之前，还有哪些问题有待进一步讨论、研究，希望大家提出意见和建议？

　　答：为切实增加针对性和可操作性，在《国土资源行政处罚办法》正式发布以前，仍需重点围绕以下问题进一步深入探讨，希望大家提出合理化的意见和建议。

　　国土资源行政处罚怎样做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、理由充分、依据正确、处罚适当、程序合法”？

　　如何划分部、省、市、县四级国土资源行政主管部门之间国土资源违法案件的管辖权？

　　采取哪些有效措施解决“执法难、法难执、难执法”？

　　联合执法及共同责任的做法，如何在《国土资源行政处罚办法》中体现？

　　如何进一步明确和细化国土资源行政主管部门调查的职权和措施？

　　对涉嫌构成犯罪追究刑事责任的国土资源违法案件继续实施行政处罚的理论依据和实际做法？

　　审理程序如何设置？

　　陈述、申辩、听证后，行政机关改变拟作出的行政处罚决定，是否还需要重新告知？

　　没收违法建筑物怎样执行，违法所得如何计算，责令行为是不是行政处罚，什么是连续或继续状态、合并处罚的情形等问题？

　　怎样对行政处罚决定实施有效监督？(陈相花)