“有效执政”与“有序参与”：中国政治体制改革的特色

　　一、市场经济机制与中国社会主义民主政治体制相结合

　　站在新中国60年的阶点上，回顾改革开放30年政治体制改革走过的历程，能够比较清晰地把握和认识什么是中国政治体制改革最需要解决的主题。历史和现实经验证明，市场机制具有巨大的竞争压力、发展活力及动力，引入市场机制是解放和发展生产力的必然选择；社会主义民主政治体制具有巨大的制度创新空间和组织资源优势，它不仅能够克服西方代议制民主的弊端，还可以把所有的政治组织资源集中到国家建设和人民利益最需要领域。我们能不能集市场经济机制与社会主义民主政治体制的优势于一身，把两者的优势有机地结合起来，实现市场经济机制与社会主义民主政治体制的有机统一，创造一种新的发展模式和制度模式？这个构想及其实践历史上没有现成的经验，不可能靠过去的经验逻辑和理论的思辨逻辑来回答，只能靠实践探索和制度创新来解决。中国改革开放正是在这样一个带有世界性的极具挑战的发展难题面前进行的。邓小平同志曾讲过，市场经济没有姓资和姓社之分，都是发展经济的手段。资本主义国家可以采用，社会主义国家也可以采用。市场经济被社会主义国家所采用，就是社会主义市场经济。尽管市场经济作为资源有效配置的一种方式，它的内在机制和运行规律不会因为与不同制度的结合而发生本质的变化，但中国的探索实践证明，当市场经济机制与社会主义民主政治体制结合后，其效力会发生很大的变化，作为上层建筑的政治体制也会因为市场经济机制的作用而必然发生调整和变化。

　　正是这样一个世界性的发展难题，决定、改变并左右着中国政治体制改革和发展的走势和基本形态。中国政治体制改革大致可以分为三个阶段。1987年党的十三大推出的政治体制改革方案，是在总结改革开放前的政治建设经验教训基础上提出来的，主要是为了解决权力过分集中的问题，当时还没有提出社会主义市场经济这个概念，还提不出适应市场经济体制需要的政治体制改革方案。1989年党的十三届四中全会以后，尤其是1992年党的十四大，确定以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标之后，政治体制改革的重点和需要就发生了变化。与市场经济建设需求相适应的法制体系建设、保持宏观政治稳定（完善人大和政协制度等）、基层民主和自治、政府职能转变和政府体制创新、党的领导和执政方式转变、反腐败与加强权力监督、权利的保障和尊重等成为政治体制改革和建设急需解决的问题和目标。2002年党的十六大以后，随着中国快速发展带来的不平衡问题的加剧，如何实现可持续、协调和全面发展，如何实现经济政治文化社会四位一体的发展，成为摆在全党和全国人民面前的一项亟须解决的问题。科学发展观为解决这些问题提供了思路。科学发展观说到底是为了解决市场经济机制必然带来的发展的不平衡、不协调和单纯追求经济利益等问题，使发展成为既可持续又全面协调，并且以人为本。搞社会主义市场经济，一定要坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民来共享，让人民在发展中获得更大的自由和权利保障，激发出更大的劳动积极性、主动性和创造性。而要实现这些目标，需要社会主义政治制度来保障。因而，科学发展观必然会对党如何实施领导和执政，政府如何加强管理和服务职能，基层自治如何进一步发展和完善，法制建设如何进一步满足快速形成的群众对权利保障和政治参与的诉求等问题提出新要求。这些新的要求，都需要通过政治体制改革和制度创新，在实践探索中加以解决和满足。

　　二、“有效执政”和“有序参与”

　　“有效执政”和“有序参与”，是我国政治体制区别于其他政治体制的最显著特征。

　　社会主义政治体制的优势究竟在哪里？改革开放以来创造经济发展奇迹的经验证明，社会主义政治体制最大的制度优势是能够为社会生产力的解放和发展提供无限的制度创新空间，并实现社会公平正义。也就是说，社会主义政治体制较之资本主义政治体制的最大制度优势是能够最大限度地为社会生产力的解放，为最广大人民群众的积极性、主动性和创造性的发挥提供必要的和公平的制度平台和发展空间。社会主义制度可以把一切有利于生产力发展的制度要素和文化要素吸纳到自己的制度体系中来，满足经济社会和人的全面发展的需要。这样的制度创新和制度供给，只有社会主义的执政党和政府能够做到，资本主义政治体制绝对做不到这一点。社会主义从它产生的那一天起，就是要从根本上克服资本主义社会的狭隘境界和制度弊端，我国社会主义建设实践充分证明了社会主义政治制度可以把各种社会要素充分组织起来，集中所有的资源和力量用于国家和社会发展最急需的领域。只要路线和政策对头，社会主义集中力量办大事的优越性就能充分展现出来。正是社会主义政治制度这些优越性，尤其是为生产力的解放、社会的全面进步以及人的解放和社会公正提供的制度创新和多元发展的制度空间，为中国的执政党和政府以满足经济社会和人的全面发展为己任、努力调动一切积极因素和资源服务于国家和社会的现代化事业提供了最有力的制度支持和政治保障。正因为如此，中国才有可能吸收西方国家市场经济的优势和一切文明成果，把资本主义市场经济的竞争机制与社会主义政治体制的优越性有机统一起来，在这样一个拥有13亿人口的发展中大国，创造了连续30年经济高速发展的奇迹。中国经济发展的优势应在政治领域来寻找。中国政治体制的制度优势之一，就是实现许多发展中国家期盼的“有效执政”和“有效政府”。

　　与“有效执政”相关联的另一个中国政治体制的优势，是可以实现人民的“有序参与”，建设高于资本主义竞争性民主制度的“参与民主政治”。西方代议制民主试图通过制度设计实现民主、法治和人权三者的统一。西方古典民主制度经17世纪英国人洛克、18世纪法国人孟德斯鸠和19世纪英国人密尔等人的自由主义改造，其经验特征表现为由公民“多数决”制度变成了“保障人权”为目的“多数选”制度。用奥地利经济学家熊彼特的说法，民主仅是产生统治者的一个过程，无论人民参与民主的程度如何，政治权力都始终在精英阶层当中转让。这样，民主就变成了一种授权的仪式，一种通过相对多数授权的程序，并且通过三权制衡，使体现民主的议会不仅受到宪法和法律规范的约束，也受到不断扩大的行政权和独立司法权的制约。民主被限制在程序性授权和法制以及权力制衡的框架内，其目的是为了保障个人自由和私有产权不受国家权力的侵犯。不仅政权仍掌控在受社会强势集团和资本支持的少数精英手中，而且社会精英在政权体系内部也能够达成相对平衡和统一。西方民主保护少数精英权益和“多数选”的实质，是社会主义民主要努力超越的局限之一。

　　从“多数选”向“多数决”的回归，真正代表和实现人民大众的权益，是社会主义民主制度创新的方向。我们要吸收的是通过民主保障权利，通过法制使民主制度化、规范化和程序化。因此，社会主义的民主观一定要超越“多数选”，也不能仅仅限于“多数决”，而要用人民权利的实现和保障，作为落实和贯彻民主制度的本质。衡量一个国家的政治制度是否是民主的，主要标准是看这个国家的人民能否真正当家作主。具体说，主要看这个国家的政治制度能否真正满足人民的知情权、表达权、监督权、选举权、自治权以及权利救济和有序参与等方面的需要，这些政治权利是否能够得到有效的制度和法律保障。从改革开放以来的制度创新层面分析，我国一些地方和基层的民主制度创新实践，不仅已经实现了从“多数选”向“多数决”的回归，而且在民主环节的其他方面也取得了丰富的经验。如基层民主创造的村务和社务公开，“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”四大民主。人民不仅通过选举推选自己满意的人出任自治组织的负责人，而且一些地方和基层创造了通过特定的组织和形式实现对公共事务的自我决策、自我管理和有效监督，真正实现了人民当家作主。不仅克服了竞争性授权后的行政权专断和自治权专断等问题，而且实现公民参与的多数性、制度化和全程性。不仅如此，一些地方还创造了“协商民主”等形式，在现有制度框架内嵌入“协商民主”的内容，使人民的知情权、表达权、监督权、选举权、自治权以及权利救济和有序参与等方面的需要得到更加切实和有效的保障。中国基层和地方民主创新实践展示的是社会主义民主政治无限的制度创新空间和广阔发展前景。

　　三、坚持民主法治

　　作为解决市场经济机制与中国民主政治体制相结合实践探索的产物，“有效执政”和“有序参与”在中国一些地方和基层已经得到了充分的展现并发挥着应有的制度效用。在地方和基层的调研中发现，一个地方和基层能否体现“有效执政”和“有序参与”这“双有”特色，关键在于一个地方的党委和政府能否从计划经济时代形成的上传下达的命令服从型领导和管理方式，转变为以民主和法治的方式实现党的领导和政府行政。那么，什么是以民主和法治的方式实现“有效执政”呢？所谓“民主”的方式，就是“民主执政”，本质上仍然是刘少奇同志在党的七大会议上阐述的“四个观点”：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信人民群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点”。这四个观点在市场经济条件下最根本的是“相信群众自己解放自己的观点”。党的领导作用是通过正确的制度和政策把大家组织和动员起来，为群众的积极性、主动性和创造性的充分发挥搭建制度和政策平台，提供最适宜和有效的制度供给和公共服务。实现这一目标，要学会“问政于民、问需于民、问计于民”，把百姓的需要作为执政和施政的主要任务和工作目标，依靠群众的实践探索和创造解决发展中的最迫切、最现实和必须解决的问题。实现民主执政，群众自治是最基本的制度，各地和基层还发明了不少行之有效的具体的决策、管理、监督和选任等环节的方法，都可以作为各地和基层实现以民主的方式执政和施政的借鉴。

　　所谓以“法治”的方式，就是“依法执政”，本质上就是以法制化和程序化的制度作为规范和引领党委和政府执政和施政的方法。各级党委和政府要学会靠制度的威力和制度效用来实施领导和管理，充分发挥社会主义制度创新和潜在的制度优势，学会挖掘和盘活现有的制度资源和拓展制度适用空间，利用制度解决经济社会发展进程中提出的问题，利用制度满足不断增长的群众对权利保障和有序参与的需求，把我们党和政府带领人民创造的被实践证明成功有效的经验通过制度传承下去。以“法治”的方式实现“有效执政”，有三个关键点。一是要真正懂得如何充分发挥现有制度优势和盘活现有制度资源，把制度资源充分利用起来；在完善制度环节实现制度创新，比如，如何利用人大制度和基层自治制度实现党的领导和人民当家做主的有机统一，这在各地都有不少的经验和探索。二是要制定符合本地实际情况和现实需要的发展政策和管理规范，通过民生和民主建设赢得广大人民群众的衷心拥护，从而使党赢得更广泛的群众基础。三是要努力使制度内化为干部和群众自觉的行动秩序。制度建设不是在文本上作出规范就万事大吉了，制度化是把外在规范转化为内在秩序的一种状态。内化为一个地方干部和群众的心理秩序的制度不会因为个别领导人的变动和主观意志的变化而发生改变，从而避免人存政存、人走政息的弊端。

　　四、“星火”必定“燎原”

　　破解市场经济机制与中国社会主义民主政治体制相结合的问题只能靠实践探索和制度创新。一般的规律是：任何政治体制改革和政治建设政策的出台，基本上都是基层和地方根据当地出现的问题和面临的发展压力，进行制度创新和实践创新探索，形成创新经验，这些经验被上级和中央重视，然后再在其他地方试行，根据试行的结果，决定政策的制定和是否在更大范围或全国推广。党的十四大以来，历次党的代表大会的报告和政府政策的出台，包括一些具体的表述和规定，都有经验的依据作支撑，基本都是基于地方、基层在实践创新和制度创新方面的一些新经验。中国政治体制改革，不是按某些抽象的原则来推进的，也不是按一些先前的某一发展阶段的经验推进的，而是根据中国现代化建设需要和发展经验，逐步试点探索，并经过实践检验，在基本形成共识的基础上分轻重缓急逐步进行的。

　　这种以实践探索和制度创新为依据的中国政治体制改革之路，可以概括为“星火燎原”模式。中国政治体制改革的“星火燎原模式”，为市场经济机制与社会主义民主政治体制优势的有机统一和结合，探索和积累了丰富实践经验和成功范例。值得一提的是，我们在总结和推广地方和基层的创新经验方面还有很多工作要做，一些地方和基层形成的实践创新和制度创新的成熟经验还有待在更大范围内或全国层面推广。在一些地方和基层还实际存在着家长制、个人或小集团专断，群众的知情权、表达权、参与权、选举权、监督权、自治权、救济权等还没有得到切实的保障和落实。一些地方、单位和干部民主法治意识和觉悟程度不高，还欠缺用民主法治的方式解决现代化建设问题的能力，不懂得过去那种自上而下的命令——服从型的领导和管理方式，已经不适应市场经济条件下现代化建设的需要。但是，社会主义民主政治体制的巨大制度创新潜能，必定会使蓬勃兴起于祖国大地的各种制度创新之火逐渐连成一片，在中央的推动下，形成新时期的星火燎原，这是中国改革开放形成的历史发展大势。“有效执政”和“有序参与”相结合的新政治制度模式，必定在中国进一步展示它的无穷魅力和发展前景。市场经济机制和中国社会主义民主政治体制优势的有机统一，不仅能够创造经济发展的奇迹，也必将创造政治发展的奇迹。

　　(作者：政治学研究所研究员) (来源：《红旗文稿》)