广东出台规划纲要推进基本公共服务均等化

　　到2020年,养老保险和医疗保险将覆盖到农民和外来人口。近日,省政府印发了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》(以下简称“《规划纲要》”),从公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障八大方面,明确制定了我省推进基本公共服务均等化的目标与实施路径。到2020年,我省将在一定水平上做到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　近年来,虽然我省不断增大对基本公共服务的财政支出,但受多方面因素影响,我省区域和城乡间基本公共服务水平差距较大,群体间基本公共服务也不均衡。以公共医疗卫生服务为例,全省近60%的医疗机构、医院床位数和70%的三甲医院、85%的社区卫生服务机构集中在珠三角地区。2007年粤东西北地区每千常住人口拥有卫生机构数、医院(卫生院)床位数和执业医师数分别为0.16个、1.71张和1.03人,仅相当于珠三角的一半。

　　《规划纲要》将我省基本公共服务的范围确定为两个大类八个方面:其中,基础服务类包括公共教育、公共卫生、公共文化体育和公共交通；基本保障类则包括生活保障、住房保障、就业保障和医疗保障。《规划纲要》还就这八大方面,分别制定了明确的目标及实施路径。

　　如《规划纲要》提出,将以农民工、非公有制企业从业人员、灵活就业人员以及城镇个体工商户为重点,扩大养老保险覆盖面；建立“个人缴费、集体补助、财政补贴”的新型农村社会养老保险制度等。到2011年,完善城镇职工基本养老保险制度,全面开展新型农村社会养老保险试点；到2020年,建立适合广东省情、覆盖城乡全体居民、在全国处于高水平的、具有相当高均等化程度的社会保障体系。

　　又如在医疗保障方面,《规划纲要》明确,到2011年,基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民,切实缓解“看病难、看病贵”问题；到2017年,逐步建立覆盖城镇居民、农村居民以及外来劳务工(农民工)的城乡基本医疗保险制度和城乡一体的医疗救助制度；到2020年,建立覆盖城乡居民的医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,实现基本医疗保障的均等化。

　　省政协委员、省社科院研究员郑梓桢表示,在《规划纲要》中,类似的亮点还有很多,如到2020年全省高质量普及12年教育；全省劳动力将至少接受1次技能提升培训等等。“而仅仅看养老保险和医疗保险覆盖到农民和外来人口,就可以看出广东的大气,这在全国也是第一的,如此全面的覆盖范围创了一个纪录”。他还指出,这一系列目标实现后,到2020年,我省基本公共服务将达到中等发达国家水平。

　　根据测算,2009—2020年,全省共需投入基本公共服务领域的财政资金预计为24812亿元,年均增长15.4%,平均每年增长292亿元。名词解释

　　公共服务

　　是指建立在一定社会共识基础上,为实现特定公共利益,全体公民不论差异,都应公平、普遍享受的服务,包括国防、外交、公共教育、公共卫生、社会保障等等。而基本公共服务则是在此基础上,根据经济社会发展阶段和总体水平,为促进社会公平正义、维护社会和谐稳定,保护个人最基本生存权和发展权所必需提供的公共服务。简而言之,基本 公共服务就是在一定阶段内 公共服务所应覆盖的最小范围和边界。

　　基本 公共服务均等化

　　基本 公共服务均等化,是指在基本 公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利,享受的基本 公共服务水平大致相当。

　　保障机制

　　横向转移支付+人口迁移构筑“双保险”

　　按照实现基本 公共服务总体适度均衡的要求,预计2009年至2020年12年间,全省共需投入基本公共服务领域的财政资金24812亿元,年均增长15.4%,年均新增投入292亿元。数目不可谓不大。

　　除了省级财政外,实现基本公共服务均等化,最基础的保障条件是区域间政府基本财力的相对均衡。参与规划编制工作的省政协委员、省社科院研究员郑梓桢坦言,根据省社科院的调查,推进基本公共服务均等化最大的困难在财力,“地区之间、城乡之间财政实力的不平衡,将直接影响到均等化的落实”,“有些贫困县连工资都发不出了,你让他拿什么来发展基本公共服务呢?”

　　《规划纲要》对此有了详细考虑,其中最重要的一点就是探索建立横向财政转移支付制度,明确责任,点对点支持,将先富帮后富的历史责任具体化为明晰、稳定的横向转移支付政策机制,与省财政纵向转移支付相补充,推动均等化的实现。按照规划思路,我省将设定一定时期内全省基本公共服务支出的平均标准及占财力的平均比例,超出平均标准一定范围的市按一定比例转出财力,超出越多转出的力度就越大；与之相应的,低于标准的市则转入财力。

　　除了财政手段,实施人口迁移政策,将流动人口纳入基本公共服务均等化范围,也是缩小城乡间、区域间差距的一个重要手段。应当看到,促进人口从农村迁移到城市,从欠发达地区迁入珠三角,不仅有利于推进城镇化进程,而且有助于减轻欠发达地区推动基本公共服务均等化的财政压力,实现区域间基本公共服务水平差距缩小。郑梓桢表示,建立横向财政转移支付制度和实施人口迁移政策,实际上就为目标的实现上了一道“双保险”。 专家点评

　　均等化并非绝对平均而是“底线均等”

　　专家指出,承认地区、城乡、人群之间的差距,是《规划纲要》的一大亮点。但缩小城乡、区域间的差距,实现基本公共服务均等化,并不等于绝对平均,其实质应是“底线均等”。

　　《规划纲要》明确,基本公共服务均等化,是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利,享受的基本公共服务水平大致相当。省财政厅厅长刘昆曾在一次采访中向南方日报记者表示,均等化并不等于绝对平均,并不是强调所有公民都享有完全一致的基本公共服务,而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下,保障所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务,其实质是“底线均等”。

　　省政协委员、省社科院研究员郑梓桢也生动地举例表示,“比如一个富裕家庭的孩子,他家对他的底线是有一台手提电脑,那一个相对困难的家庭可能只能买得起台式电脑；又或者富裕家庭对早餐的要求是吃得好,困难家庭的标准则是吃得饱。我们要认清自己处于一种什么状态,大家的起点不一样。就好比保证大家都有饭吃,至于吃什么就另当别论”。他表示,均等化不是非得每个人都均等,要承认差距；此外,我们也必须承认均等化的阶段性,这个底线会逐步提高,范围也会逐步扩大。

　　专家表示,到2020年,我省基本公共服务水平将在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。广东作为一个人口大省,又有大量的流动人口,将之作为一个基础性制度提出来,是需要勇气的。虽然这一标准离不少发达国家还有距离,但至少广东已经提出来,也下决心去做,走向基本公共服务的全社会覆盖。郑梓桢说:“我们敢于向世界宣布,我们连农民和外来工的养老保障和医疗保障也要管起来。这是需要有勇气的,但广东有这个能力。”亮点解读

　　总体目标

　　到2020年,全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系,实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的均衡,全省居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务。力争做到率先实现基本公共服务普遍覆盖,率先建立城乡统一的基本公共服务体制,率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化,率先建立基本公共服务多元化供给机制,基本公共服务水平在国内位居前列,在国际上达到中等发达国家水平。

　　实施路径

　　2009-2011年

　　大力推进基本公共服务覆盖工作。重点调整财政收支结构,增加对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通四项“基础服务”以及对生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项“基本保障”方面的投入,坚持投入向农村倾斜、向基层、欠发达地区和困难群体倾斜,建立健全城乡、不同地区和社会群体间多层次、差别化的基本公共服务体系,使基本公共服务加速覆盖广大居民。

　　2012-2014年

　　重点推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖。将农村居民和农民工纳入城镇基本公共服务体系,实现城乡基本公共服务的制度衔接和统一,建立和完善省直管县财政体制,城乡基本公共服务均等化普遍覆盖广大居民。

　　2015-2017年

　　基本实现地区性基本公共服务均等化。加快完善省对市县的转移支付制度,实现地区性基本公共服务财政能力均等化,基本实现地区性基本公共服务均等化。

　　2018-2020年

　　总体实现全省基本公共服务均等化。在城乡、地区制度差别基本消除的基础上,最终建立相对完善的现代基本公共服务制度体系,在全省范围内总体实现基本公共服务均等化。公共教育

　　三年内实现城乡免费义务教育

　　《规划纲要》提出,到2011年,广东要全面实现城乡免费义务教育,全省小学适龄儿童入学率和初中毛入学率继续保持100%。

　　为此,广东将继续落实对农村人均年纯收入低于1500元以下的贫困家庭子女义务教育阶段学生给予生活费补助制度,不断提高补助标准。

　　最终到2020年,广东将建立健全全省统一制度、统一地区标准、统一预算拨付、统一监管的公共教育体系。实现25周岁以上人口平均受教育年限达到12年。此外,珠江三角洲地区还将逐步实现普及学前到高中阶段教育,率先实现农村中等职业教育免费。

　　点评:省政协委员、省社科院研究员郑梓桢表示,2011年城乡免费义务教育,这个目标广东还是比较容易实现的,关键在于广东是不是考虑到要往前走。比如,可以考虑把高中也纳入免费义务教育范畴,像江浙有些地方已经提出十五年免费义务教育,延伸到学前教育了。

　　公共卫生

　　三级医院两个半小时能到

　　对于健全基层医疗卫生服务体系,《规划纲要》提出目标:到2011年,广东建立三级医院两个半小时服务圈、二级医院一个半小时服务圈和基层卫生服务机构半小时服务圈,形成方便快捷的应急救治和转诊网络。

　　从2009年开始,广东将逐步在全省统一建立居民健康档案；定期为65周岁以上老年人做健康检查,为3周岁以下婴幼儿做生长发育检查,为孕产妇做产前检查和产后访视。

　　2018-2020年,广东要实现全省各地公共卫生服务提供、享有和效果大致相同,区域之间、城乡之间和人群之间公共卫生指标相近,健康水平趋于一致,健康指标接近发达国家水平。

　　点评:省政协委员、广药集团副总经理李楚源表示,公共卫生服务均等化的提出,体现了对人们生存的基本权利的尊重。三个不同层次医院服务圈的构建,将是人们健康权利的保障。公共文化体育

　　建成城市十分钟、农村十里文化圈

　　《规划纲要》提出,到2011年,要建成城市“十分钟文化圈”和农村“十里文化圈”,确保城乡群众能够免费享受各种公益性文化服务。

　　到2011年的阶段性目标还包括:基本实现20户以上已通电自然村全部通广播电视；实现县有文化馆、图书馆,乡镇有综合文化站,行政村有文化活动室；基本实现每个行政村每月放映一场电影；全省100%的社区建有1个以上的健身点,符合条件的学校体育场地要100%向社会开放,各机关、企事业单位建有体育健身设施。

　　点评:专家表示,这些措施将大大增强广东公共文化产品的生产供给能力,使广播电视、电影、书报刊、演艺节目等主要公共文化产品和服务基本能满足城乡群众需求。

　　公共交通

　　三年完成4000公里村路路面硬化

　　《规划纲要》提出,广东到2010年要基本确立公共交通在城市交通体系中的主体地位。公交方面,全省特大城市和大城市每万人拥有公交车达到15标台、中小城市达到10标台。轨道交通方面,要加快建成广州-珠海、广州-佛山、广州-东莞-深圳、东莞-惠州、广州-清远、佛山-肇庆以及广佛环线佛山西站至长隆段等城际轨道交通线路,构筑珠江三角洲地区城际轨道交通网的主轴。

　　到2011年,广东要完成4000公里行政村之间公路路面硬化,并基本实现镇级有站、村级有亭和有通客运班车条件的行政村客运通达率100%的目标。

　　点评:郑梓桢表示,公共交通被提到一个很高的高度,从低层次来讲先要实现“村村通”,高层次是城际轨道交通。生活保障

　　农村养老保险45岁以上农民是重点

　　《规划纲要》提出,到2011年,广东将全面开展新型农村社会养老保险试点,建立“个人缴费、集体补助、财政补贴”的新型农村社会养老保险制度,将以45周岁以上农民作为重点人群。低保方面,到2011年,广东欠发达地区年人均收入低于1500元的困难家庭,要全部纳入低保范围,实现应保尽保。

　　到2014年,广东建立不同制度之间的衔接机制,形成城乡统筹的生活保障体系。到2017年,要进一步提高保障水平,逐步缩小人群、城乡与地区差别,逐步提高均等化程度。到2020年,建立适合广东省情、覆盖城乡全体居民、在全国处于较高水平的、具有相当高均等化程度的社会保障体系。

　　点评:郑梓桢认为,养老是第一层次的需求,是基本公共服务中的基本。广东这次的亮点是扩展到城市外来人口,坚持让外来人口买养老保险,人走了可以进行关系转移,如果外来人口所在地区还不能接收,那就保留记录,什么时候可以了什么时候给转。这体现了广东的大气。

　　住房保障

　　每年平均建1.2万套经适房

　　2009-2011年,省财政将每年安排2亿元支持欠发达地区廉租房保障工作。此外,全省每年投入23亿—30亿元,年均增加廉租房实物配租1.2万户,其余以租赁补贴方式解决住房困难问题。全省还计划每年平均建成经济适用住房1.2万套。

　　预计到2011年,我省将基本解决全省城镇户籍7万户低收入家庭住房困难问题；到2014年,全面解决城镇户籍低收入家庭住房困难问题,逐步将非户籍常住人口中的低收入住房困难家庭纳入廉租房保障范围；到2017年,扩大城镇低收入住房困难家庭廉租房保障覆盖范围,实行政策性租赁房制度；到2020年,我省将基本形成以廉租房制度、经济适用住房制度、政策性租赁住房制度和住房公积金制度为主要内容的城镇基本住房保障制度体系。

　　点评:专家表示,廉租房保障覆盖人群的人均住房建筑面积上限,将逐步从目前的10平方米提高到2017年的12平方米,最终2020年达到15平方米。都将使住房保障制度惠及更广泛、有需要的人。

　　就业保障

　　城镇登记失业率控制在4%以内

　　就业保障方面的一些近期目标为:到2011年,公共就业服务对象满意率超过85%,有就业创业愿望的城乡劳动者就业率不低于80%,城镇登记失业率控制在4%以内。

　　为此,广东将大力推进创业带动就业,依托各类创业培训基地,力争每年扶持10万名城乡劳动者经过创业培训成功创业,带动就业50万人左右。

　　点评:郑梓桢指出,在就业保障方面广东投入很大。由于竞争不过外来年轻人口,广东大量中年人口滞留农村,把所有适龄农村劳动力培训一次,是一大亮点,使人们能够脱贫奔富。医疗保障

　　医保也要覆盖外来劳务工

　　《规划纲要》提出,广东医保政策的近期目标是实现城乡居民全覆盖。到2011年,城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度参保(合)率均达到95%以上。到2010年,各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元以上。

　　广东将逐步建立覆盖城镇居民、农村居民以及外来劳务工(农民工)的城乡居民基本医疗保险制度和城乡一体的医疗救助制度,做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。

　　点评:郑梓桢表示,这实际上就是让医疗卫生资源能够均衡化,为弱势群体、边远地区群众解决“看病难看病贵”问题。开始可能财力不够,就先管住大病,不让老百姓大病“一夜回到解放前”。广东这次还提出对外来劳务工的医保覆盖,这是很需要勇气的。

　　采写:南方日报记者卢轶张启

　　统筹:郭亦乐