监管境外国资亟须“紧箍咒”

　　监管境外国资亟须“紧箍咒”

　　有关部门正酝酿建立一个由监察部、审计署、国资委、商务部等部门参加的联席工作机制，加强对境外国有资产的监管。各部委未来将在法律法规制定、内控监管机制等方面加强协调配合，改变境外国资监管方面的“多龙治水”格局。

　　林 华

　　长期游离在国家监管之外的境外国资好日子即将结束。随着央企“走出去”战略的实施，境外资产规模日益扩大，目前央企的境外投资已超过一万亿元，加强境外产权管理已提上议事日程，境外资产安全性问题成为监管者考量的首要问题。

　　国资委宣传局副局长曾坚近日表示，国资委正在加紧制定“境外国有产权管理办法”，加大境外国有产权管理的研究力度，争取年内出台“境外企业国有产权管理的指导意见”，落实境外国有产权管理的责任制，及时掌握境外国有产权的动态情况。

　　据称，今年即将“临盆”的这套“境外国有产权管理办法”是国资委成立6年来首套针对央企境外资产的正式监管办法。其出炉的具体日程还需要和财政部、商务部等部门一起会签。

　　与此同时，国家审计署也在同步进行境外资产审计，争取在5年内把所有进行产权登记的境外国资审计完结。

　　据称，有关部门正酝酿建立一个由监察部、审计署、国资委、商务部等部门参加的联席工作机制，加强对境外国有资产的监管。各部委未来将在法律法规制定、内控监管机制等方面加强协调配合，改变境外国资监管方面的“多龙治水”格局。

　　境外国资流失触目惊心

　　在经历改革开放三十年的发展后，中国对外直接投资正进入一个快速的增长时期。2004年以来，一些中国国有企业在境外进行收购，或者直接开采资源，境外投资迅速扩大，膨胀速度惊人。

　　中国国有企业的境外资产，从建国之后就不断出现。作为一个大国，在对外交往中不可避免地有经济往来，因此在境外有资产也是必然之事。

　　相关资料表明，全球已有71%的国家有了中国的投资，分布在149个国家，而其中政府资产和国企资产占绝大部分。

　　但是这些资产，也是中国国有资产中最为令人忧心的一部分。到现在为止，到底这些资产有多少都没有一个详细的数字公布过。就算中央政府，也只是在90年代做过两次统计。

　　根据商务部2007年上半年的一项统计数据显示，中央境外企业和中央企业所属二级以上境外子企业743户，中央企业境外单位资产总额8197亿元，净资产3216亿元，所有者权益2803亿元，职工人数24万人，其中中方职工17万人。

　　在境外拥有资产最多的中国国有企业，当属中国远洋运输集团，其在全球拥有近千家成员单位、8万余名员工，是境外资产最多的中央企业，而且在欧洲的扩张仍在加码。

　　由于历史原因及境外国家或地区的法律制度和国情差异，国有企业到境外投资采取的方式也较多，有的还采取了委托个人进行投资的情况。因此，境外企业存在产权关系复杂、变通操作多、管理不规范等问题。

　　根据商务部对四千家对外投资企业调查显示，有七成是盈利或者持平的。但另一份报告则指出，目前中国境外投资企业中，亏损或持平的企业约占2/3，盈利企业仅有1/3。大量的国有资产处在闲置或流失的状态中。

　　作为政府主管的经济运行部门，国有企业在境外投资并不奇怪。但因为国有企业的体制问题，这些投资的盈利能力是大有疑问的。改革开放后的事实表明，在一个竞争的范围之中，中国国有企业表现出的盈利能力相对很弱。

　　而在国外，竞争更为激烈，而国有企业境外机构的决策能力和市场反应能力更弱，因此亏损局面是可以想见的。在所有境外国有企业中，盈利能力较好的屈指可数，除华润集团、五矿集团、招商局和其他少数企业之外，几乎大多都有亏损之虞。

　　因此从企业的角度来看，除获得资源之外，国有企业向境外投资并不是一个明智之举。但偏偏现在又形成了一个巨大的海外国有资产。

　　但与此同时，境外国有资产是和一连串败局一起进入公众视野的。2004年10月发生的中航油事件，一时叱咤风云的中航油掌门人陈久霖在石油期货的交易中亏损5亿美元，最后不得不面临牢狱之灾。而发生了巨额亏损的中航油受陈久霖之累而最终破产。

　　但事实上，大规模的亏损，在中国国资企业境外投资中发生，中航油既不是头一个，也不是最后一个。早在中航油公司介入石油期货交易之前的1996年，中国金融机构在伦敦金属交易所与日本住友公司联手试图拉升铜价，受到西方数国基金公司的联手打压，最后酿成政治事件，住友公司交易员被指操纵市场而被判入狱，经济损失巨大。

　　在中航油之后，中储棉、国家储备局先后在棉花期货和铜期货上再次被西方投机基金盯住，在交易价格大幅波动之后，中国这些大型国有企业的境外机构无一不是亏损累累，最后不得不向中央政府求助过关，而因此才得以曝光于公众面前的。

　　从这些事件的本身而言，其实中国国有企业的交易失败有其特殊的原因。中国国力虽然有所增强，但对金融市场了解不深，而国企海外机构也经常出于各种目的进入市场。而西方的基金公司则因为有数百年的交易历史，抱团性相当之强，在政治和经济上都占有绝对的优势，对中国国企中的制度性缺陷也非常了解。因此中国国有企业进场后，不论是否遵循了市场的内在规律，总是被西方大基金所欺侮。西方投机基金以“围猎”中国境外机构为乐事，一旦发现市场中中国机构的踪影，就成群而来，无所不用其极。

　　而反观中国的这些境外机构，他们入市交易中常是以单个机构力量进入，而且因为违规，经常是瞒住上级管理机构而交易，因此实力相当有限。一旦受到狙击，后备资金无法跟上，最后不得不亏损出局，其国有资产流失惊人。

　　国资流失暴露监管之弊

　　国资委主任李荣融列举了目前监管中的新课题：国有企业发展迅速，规模、利润增长很快，但在规模扩大的情况下，集团公司对二、三级企业的管控难度会更大；在利润大幅增加的情况下，投资力度加大，风险可能会更高；在“走出去”步伐加快的情况下，境外国有资产监管任务更重；在全流通条件下，上市公司国有股权监管更加复杂。

　　由此，境外国资监管正式走入公众视线。事实上，如何对数额巨大的境外国有资产进行监管，这一问题早在上个世纪90年代就已经提出了。

　　1992年，国家就对境外国资的监管作出了原则性的规定，即“统一政策，分级监管”。从政府层面上看，国资委、外管局、商务部等部门对境外国有资产都拥有审批或管辖权，但由于国有资产出资人监管缺位，对境内国有企业的监管法规不健全，监管手段也比较缺乏，所以对境外国资的监管并没有找到真正有效的措施。

　　1999年国家又制订颁布了《境外国有资产管理暂行办法》，首次明确了政府与企业在国有资产管理方面的权利与义务，强化了政府所有权监督职能和约束机制。但当时对于国有资产管理的长期缺位，境外国资的管理并未能取得明显成效。

　　直到2003年国资委成立后，境外国资登记工作得以细化。2005年8月份，国务院国资委统计评价局受命对央企境外机构的资产、投资和财务情况进行更完全的统计。

　　2005年11月22日，国务院国资委发布“283号文”，要求中央各集团公司建立境外子企业数据库，并将数据库抄送国资委，但收效甚微。

　　2007年3月，国资委宣布，2007年专门研究制定中央企业境外投资方面的监管制度。4月，国家四部委联手排查境外国资。此次检查首先从产权登记开始，具体涉及四项内容：是否按规定申办境外国有资产开办产权登记、变动产权登记；境外国有资产的增减变动情况及其审批手续是否完备；境外国有资产的安全、保值增值情况；境外国有资产的合法权益是否受到侵害。

　　国务院办公厅近期印发的《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》指出，加强审计署对境外中央国有资产的审计职责。审计署新设境外审计司负责组织审计国家驻外非经营性机构的财务收支，依法通过适当方式组织审计中央国有企业和金融机构的境外资产、负债和损益，开展相关专项审计调查。

　　审计署出台多个文件也都涉及境外国资监管，如《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出，积极探索对国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构境外投资及境外分支机构的审计，强化管理控制，防范经营风险，增强国际竞争力，维护境外国有资产安全。

　　虽然相关部门针对境外国有资产的管理出台了一系列的政策法规，但业内人士指出，目前对境外国资的监管依然处于基本放任的状态，监督管理工作仍然存在很多漏洞，迫切需要出台相关规定对其进行规范。

　　国家对境外企业的监督管理工作存在的漏洞，主要表现为宏观管理失控、微观管理不当。有关专家指出，目前中国还没有一个专门的权威性管理机构和统一的管理制度对境外企业的投资、经营、产权和外派干部进行统一管理。境外国有资产是否安全完整、能否保值增值，则无专人负责。没有一个部门可以准确掌握境外国有资产的实际存量，导致企业家底不清，产权管理混乱。

　　由于监管缺位，在境外国资转让中同样存在隐性漏洞，如一些境外国资机构设置不规范、管理不完善，给内部人控制、化公为私等行为提供了可乘之机，同样造成了境外国资大量流失。

　　值得关注的是，有些境外国有企业以各种方式逃避所在国的法律监督，这些貌似聪明的做法有时的确可暂时避开一些当地的税赋，但却给公司留下了极为严重的法律隐患。

　　分析人士表示，今天再看境外国资监管，与90年代相比，背景已发生很大变化。从以前少量的境外国资到当前境外国有资本控制资产大约超万亿元，监管的方法、力度等自然是不一样的。在许多实体企业继续践行“走出去”战略的同时，不少金融机构也更多地进行境外并购和境外投资。许多新情况的出现，给监管者提出了更高的要求，监管难度也大大提高。

　　境外国资监管渐受重视

　　中共中央在去年6月底颁布了今后五年的惩治和预防腐败的《工作规划》，将“加强对国有资产的监管”作为要监督权力行使的五个重要领域之一，其中专门提到要加大对境外国有资产监管力度。这被视作政府要盯紧境外国资的一个政策信号，也表明境外国资日益受到有关部门的重视。

　　一些部委随后迈出步伐。审计署近日公布了大部制改革之后的“三定”规定。专门增设境外审计司，将负责组织审计国家驻外非经营性机构的财务收支，组织审计中央国有企业和金融机构的境外资产、负债和损益，开展相关专项审计调查，维护境外国有资产安全。

　　中纪委副书记兼监察部长马 则撰文指出，今后五年要重点抓好的工作中，将包括强化内控机制建设，以加强对境外国有资产的监管。

　　值得一提的是，在金融风暴可能拖累境外国有企业的危机时刻，国资委正在悄然开展对部分中央企业境外资产进行抽查审计工作。

　　而此次抽查的国有企业包括中国电子信息产业集团、中国普天电子产业集团、中国建筑材料集团、中国保利集团、中国海洋航空集团公司等16家国有企业的境外子公司和二级企业。

　　看似是一场常规审计的背后，却另有“玄机”，知情人士表示，此次审计重点排查国有企业因金融风暴和全球经济形势的下滑而受到的影响，同时也排查境外国有资产是否存在违规使用情况。

　　据报道，国资委亦于日前发出通知，要求央企审慎安排股票、期货等高风险业务的预算规模。国资委统计评价局透露，审计项目已经招标结束，目前正在与中标的会计师事务所签订协议书，不久将对国有企业境外资产进行审计工作。此次审计的境外子企业分布在中国香港、法国以及德国，这5个项目显然只是迅速膨胀的境外国资冰山一角。

　　不久前，相关部门已经要求加强境外国有资产监管，健全评价考核监管体系，建立项目安全风险评估和成本核算制度，实现资产保值增值。而目前国务院也已为境外国有资产监管定调，其总的要求就是，统一政策，分级管理。统一政策，是指境外国有资产由国务院作为国有资产的所有者统一行使所有权，国务院制定或授权有关部门制定境外国有资产管理的统一政策和法规。分级管理是指境外国有资产的管理权，可在各级政府和部门之间进行分工，但这不是所有权的分割，而是管理权的分工。

　　国家发改委副主任张晓强表示，现阶段开展境外投资的主要力量还是国有或国有控股企业，因此要进一步加强境外国有资产的监管，以实现国有资产在境外的保值增值。

　　据悉，目前国家有关部门正积极地拟定修改的境外投资管理条例规章。新的规定将充分体现国有资产管理改革和投融资体制改革的方向，既赋予企业境外投资决策更大的自主权，又引导境外国资减少投资失误，防止境外国资管理失控，以利于国企更好地“走出去”。

　　消息人士透露，有关部门正酝酿建立一个由监察部、审计署、国资委、商务部等部门参加的联席工作机制，加强对境外国有资产的监管，包括在信息资源、制定法律法规、健全企业经营管理机制等方面的协调配合，改变境外国资多头监管的混乱格局。

　　在法制建设方面，目前《企业国有资产法》已经历了全国人大常委会的二审，《境外企业国有产权管理办法》、《境外国有资产审计监督管理办法》也正在加紧制定中。

　　不过，尚有不少亟待解决的问题制约着境外国资的监管。譬如，中国的法律制度和许多国家和地区法律制度不接轨，这使得境外审计工作经常受到法律冲突的困扰。

　　另外，最现实的问题仍然是我们对境外国资的雾里看花。没有对当前境外国资的资产总量、资产质量、资产类别、资产所面临的风险类型，做出准确而全面的统计之前，任何的监管方案都缺乏其针对性。因此，彻底摸清家底仍是当前的首要任务。