广东试点放权至镇政府 拟打造珠三角卫星城市群

　　广东试点扩权强镇

　　21世纪经济报道 叶石界 深圳报道

　　12月16日，广东深化体制改革工作会议对“简政强镇”事权改革进行了部署：佛山、东莞等市先行先试简政强镇事权改革，争取明年上半年以珠江三角洲各地级以上市为主推广，并逐步在全省铺开。

　　11月初，东莞市已经下发了《关于扩权强镇试点工作的实施意见》。按照该意见，东莞市27个部门将下放248项行政管理事项给石龙和塘厦两个试点镇。不过，相应的实施细则还没有公布。

　　“东莞的放权范围已经明确，但放权时间和方式还在研究中。现在各涉及放权部门都在根据市里的总的方案，制定自己的下发计划。估计这个月底能完成，等做完了后递交给市委、市政府敲定，然后就可以实施。”12月17日，负责该项工作的东莞市编制办公室人士对本报说。

　　“我们也是希望石龙的方案尽快批下来。”石龙镇政府办公室人士对本报说。

　　与广东的另一个试点市——佛山相比，东莞慢了一拍。

　　佛山的两个试点——顺德区的容桂镇和南海区的狮山镇，早在11月份就已进入实操阶段。

　　而对于在两种不同行政隶属关系下选择试点（佛山是市—区—镇的关系，而东莞则是市直管镇），广东省委党校副校长陈鸿宇对本报解释，在两种不同的模式下进行，可以取得多方面的探索经验，同时可以做比对。“但方向一致，即管理架构应该越来越扁平，镇的管理能力随着经济的发展应该得到扩大。”

　　“我想，广东这个改革的最终目标是实现像大伦敦、大纽约那样，以广州、深圳作为中心，周围有一大群镇一级别的卫星城组成大珠三角城市群。”广东体改研究会会长黄挺对本报表示。

　　佛山先动

　　顺德的容桂，在四个试点中走得最快——“以往要跑多个部门办理的手续，现在一个窗口就可办完。”容桂镇政府人士说。

　　这次改革中，顺德区在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面，向容桂下放第一批行政审批事项、处罚事项和日常管理权限事项共316项；而在涉及全区全局的规划、社保等方面，容桂将权限上移区级部门，以利于全区统筹。即在维持目前建制不变的前提下，宏观决策权上移、微观管理权下移。

　　对接顺德区大部门体制，容桂的方案中把原来28个部门（单位）整合设置为11个机构和2个分局，实现党务、政务决策和管理的扁平化。

　　除了部门职能设置相近外，与顺德大部制改革相对接的，还体现在管理配置上，也形成了上下互相衔接的职务架构。

　　比如，仿照顺德大部制首长由区委区政府副手兼任，在改革后的11个机构中，机构正职亦由街道党工委副书记、党工委委员和办事处副主任兼任。“这样改的目的，也是为了减少行政流程环节，不用层层上报，可以直接由街道办领导拍板。”佛山市委党校学院科研部主任汤虹玲对本报解释。

　　同时，容桂将进一步加强对区属下伸机构的管理。比如，对区属部门的个别下伸机构实现属地管理；对区环境运输和城市管理局等容桂分局实行双重领导体制，并且以街道领导为主，等等。

　　而为保证县级管理权限的顺利实施，在干部配置上，街道党工委书记、办事处主任按副处级领导职务配备。“拔高管理权限后，管理职能才能真正到位。”汤虹玲说。

　　与放权和简政相伴随的，还有社会管理和公共服务管理体制的改革。容桂的方式是将社会管理服务市场化，通过对社会组织和市场中介的培养和授权，购买其社会管理服务。“这样可以把之前繁杂的管理功能分出一部分来，减少了政府的压力。”汤虹玲说。

　　狮山镇原有近30个部门，调整后原则上设置了包括党政办、组织办公室等在内的12个内设机构。与容桂一样，也被赋予了部分县级管理权限。

　　与容桂不同的是，狮山的上级政府——南海区此前并没有经历过顺德的大部制改革，但狮山的部门设置却与容桂基本一致。两级政府如何对接，是值得关注的问题。

　　“省委提出了‘允许改革失败，但不允许不改革’的方针，所以现在的思路还是先改了再说，看效果如何。将来南海区怎么改，怎么对接，这些都需要一步一步来探索。”在汤虹玲看来，两个试点的上级政府分别处于改革前后阶段，对于未来试点的推广，也有借鉴意义。

　　按照公布的改革进度，容桂、狮山两镇的试点工作将在明年上半年基本完成。

　　“人大衫小”

　　无论是佛山的狮山、容桂，还是东莞的塘厦、石龙，“所在市的选择都是有相当的典型意义。”黄挺称，这些镇域的经济总量远远超过了其建制的管理能力。

　　以2008年狮山镇和容桂镇的GDP为例，前者高达369亿，后者亦超过了200亿，已经达到了内地一个中等城市的经济水平。

　　容桂镇，早在1998年，经由顺德下面的容奇镇和桂洲镇合并后，强强联合为中国第一强镇，如今常住人口将近50万。

　　“容桂镇的制造业非常发达，而目前还在朝创意产业方向发展。但早在前年，我们在调查中就发现了这样的强镇正遭遇着‘人大衫小’的困境。”黄挺对本报说，公务员编制少，没有审批权和执法权，只有科级的管理机制根本无法满足庞大的经济需要。

　　而狮山亦遭遇着这样的问题。在黄挺看来，狮山产业区比较独立，一旦打破了制度障碍，在得到更多管理权限下，将释放出更大的发展潜力。

　　据容桂镇政府人士透露，该项改革始于去年。其间，相关负责人多次前往江浙一带调研考察，在外人看来是师法于江浙的“强镇扩权”。

　　但实际上，与江浙的做法不同——这些地区的县域经济发达，但镇域经济不成熟，因此江浙一带的模式是体制先行，即由几个镇合并为一个特大镇后再赋予县级权限；而狮山、容桂等则是在经济自然发展到一定容量后，管理机制却无力支撑下的一种适应市场的内生性变革需求。

　　“在这样的情况下，我们主要考虑如何理顺管理机制，减少行政阻力，通过扩大事权和削减行政环节来调配好社会管理资源。”上述容桂镇政府人士说。