国务院连续召开会议 要求遏制房价过快上涨势头

　　稳定房市需规范各级政府行为

　　■大势观察■黄石松 陈红梅

　　近日国务院连续召开会议，明确要遏制部分城市房价过快上涨的势头，并出台了一系列政策，个人住房转让营业税免征时限由2年恢复到5年，加强土地收支管理，土地首付提高到50％，据说还有一系列的包括市场监管、金融、税收等政策将陆续出台。

　　事实上，中央自2003年以来就开始实行了严厉的房地产宏观调控，相继出台了“国六条”、“国八条”等一系列政策，包括经济、行政、法律等各种手段以及土地、财政、金融、税收、计划、规划、市场监管等各个方面，2007年8月全国住宅工作会议后，各地相继调整了经济适用房和廉租房政策，住建部还进行了大规模的机构、职能和人事调整，保障性住房建设力度显著加大，2008年11月为应对国际金融危机的冲击，住建部提出3年内要新增总投资约9000亿元，用于廉租房、经济适用房和棚户区改造。

　　然而，住房市场的供应结构并没有根本改善，房价越调越高，市场还出现了高房价与高空置率并存的现象，“地王”频现，“面粉贵过面包”的现象频频上演。政策性住房建设和供给结构调整的力度似乎总赶不上市场现实需求的变化，住房困难已经从低收入家庭扩散到中等甚至中高收入家庭，“夹心层”越来越多。而管理难度和行政成本越来越大，不同时期建设的保障性住房在定价机制上出现扭曲，政策性住房成为一些人套利的工具，政府本意是通过政策性住房建设体现公平正义，但住房问题所带来的利益格局越来越复杂。继武汉出现经济适用房摇号中六连号事件后，北京在保障性住房资格审查中出现18个最牛身份证号码再次引起广泛关注，而“中石油团购”的消息在多家网站上被很快转载，引发对特殊利益集团践踏住房政策公平的强烈谴责。政府在住房工作中的公信力越来越受到百姓的质疑。

　　那么，进入2010年，中央一系列政策能否得到有效落实，在多大程度上能够得到落实？能否真正遏止住房价快速上涨的势头？

　　传统的房地产增长方式导致“上有政策、下有对策”

　　为什么各级政府会对发展房地产业情有独钟呢？究其原因，从根本上讲，在传统的依靠政府投资拉动经济增长的方式下，地方政府缺乏调整经济结构的内在动力，在住房供给结构调整上也是“雷声大、雨点小”，甚至反而出于完成GDP增长指标和财政增收的目的，客观上有推高房价和地价的冲动。

　　一是相对于消费和进出口，政府对投资特别是房地产固定资产投资的主导作用更强，更容易操作，而且立竿见影。近年来许多地区房地产投资对GDP增长的贡献率都在2个百分点以上，土地出让收入已经成为许多城市财政增收的主要来源。二是相对于其他财政收支项目，政府在土地的收入和支出上的主导性、支配权更强，受到的约束和监督更少。三是大规模的城市建设和拆迁能够迅速改善城乡面貌，对于上级政府和领导，是看得见的实实在在的政绩，而社会保障、文化教育等民生改善往往需要几届政府的努力。因此，尽管中央反复强调实行最严格的土地使用制度，但每一个地方政府都在争夺有限的用地指标、建设指标、容积率。四是在房地产领域已经形成了许多紧密的特殊利益群体，这个行业有太多的“潜规则”。五是在当前的政绩考核中，保障性住房建设“劳而无功。”因为增加经济适用房的建设则必然减少土地出让收入，而廉租房则需要地方财政掏出“真金白银”，加大保障性住房的建设还可能影响到商品房的价格，并招致开发商们和特殊利益集团的强烈反对。因为，正是在房地产开发投资持续增长、创造一个个GDP增长和财政增收的政绩的同时，一些房地产老板成为地方“首富”，戴上了各级“人大代表”和“政协委员”的帽子，积极参政议政，他们已经拥有了强大的话语权。因此，地方政府也往往以拆迁困难等种种理由延缓廉租房建设，一些地方还出现了在套取中央转移支付资金后，廉租房“空转”的现象。

　　总之，尽管中央从2003年以来就明确要转变经济增长方式，实行了一系列宏观调控政策，但具体到一些地区在实际执行上或多或少出现了“上有政策、下有对策”的现象。在现行的政绩考核指标影响下，传统的发展方式在很多地区仍保持着强大的惯性，不论是面临机遇还是遇到危机，都会转化为以GDP增长和财政收入增加为中心的增长冲动，中央的调控政策往往需要地方放弃一些眼前的利益和局部的利益，不少深层次矛盾难以解决或缓解的根源依旧是体制不完善。推动改革的有效动力不足，现实阻力增加，使得解决体制瓶颈本身成为一个难题。

　　当前，准确把握房地产业的定位，转变房地产业发展模式任重道远。只有转变房地产业增长方式，坚持科学发展，建立事权与财权相匹配、责权对等的管理体制，才能充分调动中央和地方两个积极性，既体现中央政策的统一性、权威性，又能够创造性地解决地方的差异性问题，房地产调控政策才能真正落到实处，房价才能得到有效遏制。

　　规范各级政府的行为是房市健康发展的基础

　　房地产市场的参与者简单地讲至少包括三个大的主体：政府、开发商、消费者。政府是规则的制定者，是裁判员，但由于土地国有，政府垄断土地一级市场，房地产开发的各项程序审批又离不开政府的直接管理，由此政府又不能不成为运动员。政府不仅是最大的利益关联方，同时又是利益分配的操盘手。首先，政府对土地的出让就是一个政府、开发商、消费者之间的利益分配过程；其次，政府对项目规划的审批直接影响到不同开发商之间的公平竞争，影响到不同区域地方政府之间的利益。再其次，政府对市场的宏观调控直接影响到住房的供求和价格，而政府关于住房保障的标准和覆盖范围等，直接影响到不同收入群体的利益再分配。

　　房地产业的复杂性在于，所有人都在参与博弈，所有人都有利益，而且所有人的利益诉求都有很大的不同。从这个意义上讲，在当前的房地产开发模式下，在传统的政绩考核体系下，政府作为利益相关者，很难把自身从社会矛盾的焦点中超脱出来，成为公正公平的协调者，而要充分兼顾不同阶层的具体利益，妥善处理好各种利益关系，何其困难！

　　因此，尽管中央政府反复强调要以最广大人民群众的根本利益作为出发点的落脚点，执政为民。但在实际工作中，政策的制定常常受到部门利益的左右和地区差异化的影响。2007年11月中央颁布“二套房”贷款政策后始终得不到真正的落实就是明证。一些地方政府的行为在一定程度上自觉不自觉地转化为：追求土地“招拍挂”中的溢价收益，对“面粉贵过面包”而埋下的风险视而不见，土地出让金成为地方财政的重要甚至是主要来源，难怪有人笑谈“农民是靠天吃饭，地方政府是靠地吃饭”。一种比较典型的观点认为，商品房价格是由市场供求决定的，政府不应该过多地干预房价。事实上，一些地方政府甚至默许房价的上涨，他们更担心房价会跌下来。2003年以来中央政府实行“收紧银跟、收紧地跟”的一系列房地产宏观调控政策在一些地区得不到很好的执行，而在2008年市场刚刚出现了一些理性的调整，就有很多地方出台一系列的所谓“救市”政策。

　　那么，政府的职责应该是什么？政府行为的原则是什么？边界是什么？

　　在市场经济条件下，政府的基本职责是维护市场公正、公平、公开交易，打击扰乱市场秩序的行为。其次，加强领导统筹安排，加快建立并完善以廉租住房为重点的、分层次的基本住房保障制度，有效解决城乡居民家庭住房困难。

　　由于不动产的不可移动性和住房作为商品的双重特性，既是必需品同时又是投资品，住房市场从来就是一个区域性特征明显的市场，也是一个不可能完全自由竞争的市场，易于产生垄断和导致市场失衡，而市场失衡的极端情况就是市场出现明显的泡沫。房地产泡沫如果再与房地产抵押贷款以及金融衍生品结合起来，则会成倍膨胀，最终对一国经济和金融体系造成严重冲击。因此，保证房地产住宅市场供需均衡、稳定可控，防范金融风险，既是政府的天职，又成为各级政府干预市场的最好的理由。

　　笔者认为，必须加快建立符合科学发展观的政绩考核体系，切实把房地产业从追求数量增长转变到追求发展质量上来。不从根本上改革和完善土地使用制度，就很难改变当前“地价涨推动房价涨，房价涨又导致征地、拆迁成本加大，并进一步推动地价上涨”的怪圈。

　　当前，要坚决强化政府对市场的监管。包括：健全房地产市场法规，坚决打击开发商搞局部垄断、价格合谋、囤地捂盘等各种扰乱市场秩序的不正当竞争行为，实行有限的反垄断政策，鼓励市场竞争，调节市场供求，防止过度投机，加强金融监管，严格差别化信贷政策的执行，防止金融与泡沫的结合。

　　长期而言，要科学界定政府实施市场干预的边界，规范政府行为。要认真研究适应房地产业科学发展的行政管理体制，切实转变政府职能。要始终坚持公平正义，完善政府的公共服务职能，政府部门利益不应该凌驾于社会公众利益之上，更不能“与民争利”。要坚持决策的科学化、民主化，有序扩大公民的政治参与，畅通不同主体的利益诉求渠道，大力推进信息公开透明，强化社会监督。当前，进一步出台房地产调控政策，还应特别注意避免过度强调政策短期的市场效应和市场效率，而忽视长期的市场公平，把握好各项政策出台的时机，统筹协调各项政策的力度和节奏。