中广评论：中央一号文件为何七载7次锁定三农

　　从2004年以来，中央一号文件连续7次锁定“三农”。与往年促进农民增加收入（2004年）、提高农业综合生产能力（2005年）、新农村建设（2006年）、发展现代农业（2007年）、加强农业基础建设（2008年）、促进农业稳定发展农民持续增收（2009年）不同的是，今年的一号文件以统筹城乡发展为主题，表明农业问题不能局限在农业内部解决，农村问题不能局限在农村内部解决，农民问题不能局限在农民内部解决。

　　今年的一号文件，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，寄希望于城镇化能够成为经济增长的新引擎。我非常关心的一个重要问题是，从中央经济工作会议、中央农村工作会议大中小城市与小城镇协调发展的提法看，我认为城镇化应该特指小城镇而非大中小城市，对一号文件城镇化的理解不能再次发生偏差。

　　读不懂农民、农业和农村，就读不懂中国。把小城镇城乡统筹的真正抓手，是根据我国国情所得出的一个逻辑结论，标志着更加清醒、更加务实的治国理念。我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉。小城镇事关社会公平正义，事关城乡统筹发展，事关国家可持续增长。这些年来，我对国家开发银行支持小城镇基础设施建设、中山市港口镇两岸四地现代农业合作示范区进行了实证分析，并抽样调查了浙江安吉、河南信阳等典型案例，较为注意有针对性地解决实际问题。

　　2006年，国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报总编室编辑的第58期《知识界动态清样》，分别向中央报告了我对优先发展小城镇的8条政策建议。2008年，我系统提出把优先发展小城镇上升为奥运后国家战略，通过增加有效供给统揽全局，扩大国内需求，实现我国经济的内生型可持续增长。2009年1月，新华社记者就小城镇拉动经济增长对我进行专题采访，并通过第189期《国内动态清样》向中央反映。

　　我注意到，对于我国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，始终存在着支持与反对的不同意见，争论至今仍在持续之中，称得上是几经波折。1953年确认“城市太大了不好，要多搞小城镇”；1980年定为“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；1990年修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等和小城市”；2002年以后调整为“大中小城市和小城镇协调发展”。

　　这种不断变化的提法，使我们对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题一直存有疑虑，认识和重视程度有分歧，导致政策资源和资金资源分散，形成不了有效合力。严重的问题还在于，国际上通行的“城镇化”概念，在我国被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂很多水份的城市化率，加剧了很多城市与资源、环境和生态承载力之间的矛盾。因此，以今年的一号文件为契机，我们必须从概念上防止片面化和简单化，澄清对城镇化的模糊认识。

　　我认为，对一号文件城镇化的理解，分歧可能会发生在三个方面：城镇化是否应当主要指大中小城市？是否应当主要指小城镇？如果主要指小城镇，是否应当包括建制乡镇、没有设乡镇建制的集镇？我的解读是，在规模、辐射范围、发育水平方面，建制乡镇与大中小城市、集镇之间有本质区别。从统筹城乡发展的政策层面看，小城镇不宜包括大中小城市，也不宜包括集镇。

　　我所以要这样理解，是想表明小城镇的过渡性和发展的动态性。与农村相比，小城镇是大中小城市之尾，处在农村向城市转换的中间状态，是一种以非农人口和非农产业为主体组成的社区。与城市相比，小城镇农村之首，在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和领导作用，自然生态景观优于城市。以小城镇作为城乡统筹的真正抓手，能够起到纲举目张的统揽作用。

　　按照统计口径，我国有13亿人口，其中有9.4亿农民，农民占人口总量的70%，农业就业占就业总量的50%。这个基本国情，决定了在相当长的时间内，大部分人口只能停留在传统的农业生产领域，停留在传统的农村。影响我国未来发展进程的第一大矛盾，过去、现在和将来都是就业问题，农村劳动力转移就业更是其中的核心部分，任何政策安排都不能脱离这个前提。我认为，农村劳动力向小城镇转移就业，既有利于小城镇发展，也有利于农民脱贫致富和新农村建设，可以说是一举多得。

　　从统筹城乡关系看，小城镇是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。今年的一号文件抓住小城镇这个关节点，实际上就抓住了城乡统筹的关键环节。现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从30%以上降到15%以下，并且继续下降。我认为，农民增收不可能通过传统农业本身解决。比较可行的做法，是在小城镇首先着手，建设农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态自然化的社会主义新农村。

　　一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济、文化等多种因素决定的。农村是我国现代化进程中最大的难点，但也正是希望所在。作为大中小城市与广大农村的结合部，小城镇是农业产业化的载体，是农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地。今年的一号文件把优先发展小城镇作为城乡统筹的抓手，放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究，具有重大的现实意义。（彭真怀）