来源：经济参考报
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拉德芳斯新区位于巴黎西郊，建于20世纪80年代，摩天大楼林立，堪称巴黎的小纽约，是欧洲最大的商贸中心。区当局决定对新区进行整治工程。图为拉德芳斯区写字楼群。 新华社/西霸 |
城乡一体化：他山之石可攻玉
编者按：上一期(1月14日)本版刊载了一组“城市化：国外有成也有败”的报道，受到广大读者的关注。我们以为，城市化只是城乡统筹发展的一部分，要破除城乡统筹发展的诸多障碍，还有很多事情需做深、做透。比如攻破城乡二元体制壁垒、解决好农民的土地流失、拓展农民外出就业空间和拉近日益严重的贫富差距等等。为此，我们再次刊登一组本报驻外记者对美国、日本、法国和巴西、越南的专题报道，从中汲取对我国有益的经验及教训。
美国促使机会向乡村扩散
□记者 陈如为 休斯敦报道
乡镇居民“幸福指数”高
到访过美国的人也许能感到，美国的城乡差别并不大，如在洛杉矶、休斯敦等大都市周围100多公里内，很难分清城市和乡村的界限。最新研究报告认为，不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民。中产阶级家庭沿着产业链向郊外扩展，传统城乡结合部的工作环境和生活质量好于市中心。
为什么美国的城乡差别比较小？美国立法机构和行政部门在这方面发挥着什么样的作用？采访了得克萨斯州州长办公室经济发展和旅游部亚太地区主任陈中。
陈中说，最主要一点是促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散。在这一过程中，主要依靠市场力量调节。而美国立法和行政机构的作用主要体现在两方面：一是联邦和地方立法机构在制度和体制设置方面适时立法监管；二是地方政府注重扶持小企业。
立法为“乡村提供发展机会”
美国缩小城乡发展机遇差别的主要途径在于，城乡居民接受教育，特别是高等教育的机会平等。比如，美国上世纪实施的《平权法》和得克萨斯州人本世纪初实施的《前百分之十法》规定：高中毕业生只要其综合成绩进入本校排名前百分之十，得州境内的名牌大学就必须录取，这使非重点高中的毕业生也有机会进入名牌大学。这样确保黑人等少数族裔，特别是中低收入家庭的子女，有机会享受优质高等教育。
再如，各州在消费税(州政府的主要收入来源)上向城郊和农村地区倾斜。在加利福尼亚等较为发达的州，消费税率为9.25%，而在相对落后的内陆州，消费税率仅为6%左右。这样，不少发达州的居民不惜舍近求远，到内陆州采购同样质量标准的大宗消费品，促使消费机会向内陆州扩散。即便在同一个州，也会出现类似效应。不少休斯敦市民到远郊和农村连锁店采购汽车等大宗耐用品，实际上把消费和发展的机会送给了远郊和农村。
通过适时立法监管，美国在制度设置方面为缩小城乡差别打下基础。如今，郊区和乡村的信息、医疗、保险、养老等服务标准同城市完全一样。加上郊区和乡村房地产价格便宜，交通不拥挤，生态环境更宜人，在这里创业总体费效比优于城中心区。
政府注重帮扶小企业
据陈中介绍，美国地方政府对小企业实施帮助和扶持的政策，对大企业则基本不管，这样做主要是基于以下一些考虑：
第一，美国的大企业差不多都是跨国公司，发展得比较完善，在国内外市场上已经处于优势甚至强势，不需要政府的帮助和扶持。此次金融危机政府出手相助，属于特殊情况。
第二，美国的小企业不可能独自拥有完善的信息渠道、先进的研发能力和通畅的销售网络，需要政府有关部门提供帮助和扶持。
第三，美国的劳动大军大多数受雇于小企业，小企业的发展对降低失业率的贡献远远大于跨国公司。
第四，美国的小企业大多设在城郊或乡村，小企业的蓬勃发展有助于缩小城乡发展差距。陈中说：“我们州政府以及我本人一年到头大部分时间都是在为小企业奔波。”
当然，美国远郊和乡村也在利用自身的资源优势，吸引城市企业前来投资和经营。比如，美国农场主拥有大量土地，一些农场以土地为资本参与现代化和城市化进程，不少早期的庄园主因此而成为资本家或实业家。
巴西过度城市化贫民窟畸形发展
□记者 陈威华 赵焱 巴西利亚报道
上世纪中期，巴西城市化进程加速，由此产生了贫民窟问题，成为巴西最为棘手的社会矛盾之一。近年来，巴西政府推行民生政策，着手消除贫富差距，但由于积重难返，彻底解决仍任重道远。
将贫民窟置于城市规划之外
20世纪初，里约热内卢市政府在市中心修建马路，拆除了数百栋民居。这些无家可归的人只好在无人定居的山上修建简易住房，成为里约贫民窟的第一批居民。
城市贫民窟最初是从农村涌入城市的贫民和没有住房的穷人，通过占用共有土地或私人土地的方式逐渐建立和发展起来的。这种强占土地的方式违反了相关法律规定。起初，巴西各级政府试图采取措施，禁止侵占行为，对贫民窟居民采取了驱逐手段，并把贫民窟完全置于城市规划之外。此后，由于城市化的无序发展，贫民和贫民窟的规模日益扩大，政府根本制止不了侵占土地的行为，不得不另寻对策。
政府主导治理贫民窟
20世纪90年代以来，随着联合国和国际社会加大对贫民窟问题的关注，巴西把贫民窟的治理与解决国内贫困和社会排斥问题紧密联系在一起。
巴西由此改变过去对贫民窟采取的取缔政策，转为承认贫民窟的合法性，承认土地占有者的使用权甚至所有权。1994年，里约热内卢市政府实施“城市非法居住区整治项目”，目标是给贫民窟居民以合法的小块土地产权。据统计，里约热内卢政府在90年代中后期的城市化改造中，大部分资金用于这类土地产权项目。
对贫民窟进行升级改造是巴西各级政府最早采用的治理措施之一，而且沿用至今。据不完全统计，20世纪90年代以来，巴西政府已经较为显著地改善了一些城市贫民窟的生活环境和居住条件。比如在里约热内卢的贫民窟，98.1%的家庭用上了自来水，92.5%的家庭接上了国家电网。在圣保罗，从1991年至2000年，贫民窟洁净水使用率从88.4%上升到99.7%，污水的处理率从4 .0%上升到95 .3%，垃圾回收率也从73 .8%提高到98.9%。
解决贫民窟问题任重道远
在巴西政府主导治理城市贫民窟的过程中，非政府组织、非营利机构、社区组织等也发挥出了积极作用。此外，巴西的许多贫民窟治理项目有赖于国际金融机构的资金支持，这些机构主要通过较为优惠的贷款参与贫民窟治理项目，鼓励巴西各级政府有效合理地使用资金并且监督资金的流向。
据统计，目前巴西有3500万人居住在城市贫民窟中，占全国城市人口的25.4%。受社会结构制约、财政能力限制以及各治理主体间协调合作等因素影响，巴西的贫民窟治理工作还面临许多困难和挑战，短期内形势并不乐观。
法国致力于城市“扁平化”
□记者 芦龙军 巴黎报道
巴黎及其周边地区被视为全球大都市城市化比较成功的典范之一。从城市规划到社会管理，巴黎市及巴黎大区的有益尝试和丰硕成果都有可借鉴参考之处。
巴黎市的城市规划传统由来已久，除少数大厦之外，大多数楼房都不超过10层。巴黎城建法规规定，市内建筑物高度必须与临近街道的宽度构成一定比例，这也是巴黎市与其他国际大都市相比堪称“最矮都市”的主要原因之一。
然而，巴黎“矮”的好处也是显而易见的，从客观上降低了人口密度，一定程度上缓解了交通的压力，也减轻了城市医疗、教育和社区等配套服务设施的压力。另外，巴黎市有意识地把城市分区，将商业区、大学区、公务区和居住区分开，将一些密集办公的商务区和工业区迁到周边郊区，较好地缓解了巴黎市中心的交通和配套设施压力。
目前，商业区、大学区和公务区依然留在巴黎市区内，而商务区已迁至巴黎西郊的拉德芳斯，高新产业园区则建在南郊德伊西市及以南的法国“硅谷”，北郊欧贝维利耶市有欧洲最大的中国商品批发市场，南郊奥利机场附近则有欧洲最大的生鲜食品批发区。
广义上的巴黎指的是巴黎大区，下辖巴黎市区及周边7个省。为了减轻巴黎市区人口压力，巴黎大区政府近年来加大投资力度，兴建公交设施，如新建郊区环城高速公路、延伸地铁线路和轻轨线路等。巴黎大区政府的主要目的是让城市保持“矮”身段，扩大功能区的辐射范围。
在绿化方面，巴黎大区规划也堪称楷模。从巴黎市及其周边地区的地图可发现，巴黎市拥有很多个“肺”。从环城公路起10公里左右的范围内，面积较大的公园有10来个，分布在各个方向。即便是从巴黎市中心出发，通常驾车不出15分钟就可找到一片树林。这也是巴黎市能够保持空气清新、视野开阔的主要原因之一。
法国社会保障系统比较健全。只要有合法身份，就可享受大致相等的福利待遇。法国对外籍人口管理遵循属地原则，无论是业主还是租赁者，必须提供房屋水电单或租房合同才能办理身份证件。这一政策的最大好处是客观上限制了人员的无序频繁流动，便于各级政府对流动人员进行管理和登记。
在巴黎市及周边地区城市化问题上，法国一系列专项法律也起到较好的促进作用。法国法律规定，如果开发商要建设一栋商品楼，必须同时配套建设相应的社会福利房(即廉租房)，否则开发商无法拿到房建许可证。这在一定程度上遏制了贫富分化，因为买得起商品房的人要与住福利房的人相邻而居，从而避免形成“贫民区”和“富人区”。
近年来，法国城市化进程还呈现出一个与社会经济发展密切相关的特点。由于法国已经基本实现了城市化，全 国 农 村 人 口 仅 占 总 就 业 人 数 的10%，因此，政府千方百计地鼓励年轻人留在农村，避免农村“空壳化”和人口“老龄化”。为此，法国政府提供无息贷款、补贴及培训等多种方式，为年轻人在农村地区就业提供方便。
在法国，政府一方面致力于让城市“扁平化”，以避免人口密度过大带来的一系列负面问题；另一方面，政府通过一系列互助保险和合作社的形式，切实解决农民生活和生产问题，保障农村就业者老有所得、老有所养。
日本避免“城乡二元结构”
□记者 刘华 东京报道
日本在上世纪前半叶因追求发展工业，一度出现工农收入和城乡差距拉大等现象。但此后，日本通过根本性制度安排，从源头上避免“城乡二元结构”的形成，实现了较为均衡的统筹发展。
助推城乡发展一体化
在经济高速发展时期，日本政府的一系列根本性制度安排成为日本避免“城乡二元结构”出现的核心因素。
首先，城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁，避免人为造成城乡差别。
战后经济高速发展时期，日本大量农民离开土地进城工作，有些大企业甚至采用“集团就职”方式，到农村中学整班招收毕业生进城务工。对此，日本政府一方面为新进城务工的农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份；另一方面严格要求企业保障劳动者就业，采用“终身雇佣制”等方式确保农民在进城后不会因失业而陷入困境。这在很大程度上避免了农民在“失地”后再“失业”所带来的严重后果，避免了城市出现“流民”阶层。
其次，消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒，促进各种资源向农村和落后地区流动。
在大量农村人口进城的同时，也有很多日本城市居民希望到农村和小城镇居住或投资从事农业经营。为此，日本建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制，鼓励城市人口到农村居住或投资。从城市“下乡”从事农业经营的居民，往往会给农村带来一定的资本，这有利于农业生产集约化。此外，还有很多老年城市居民退休后到大城市远郊或地方小城镇购房生活，其中有些人还租用或购买小块土地耕作。这一方面减轻了东京、大阪等超大城市的人口压力，另一方面也给地方带来大量投资并拉动个人消费。
第三，重视城市化过程的总体布局，避免出现“城乡结合部”和“贫民窟”。
在经济高速发展时期，日本也经历过大城市人口迅速增长的阶段。以东京为例，1955年至1970年期间，每年净流入人口达30万至40万人。但由于东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托，沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区，包括大学教授等较为富裕人士在内的、大量在东京工作的居民选择在距东京市中心数十公里的千叶县和埼玉县等地居住。
由于规划合理、配套齐全、日本很多大城市带动了周边大片区域发展，东京周边的“首都圈”和大阪神户周边的“阪神圈”等发达经济圈应运而生。
细化配套措施 攻克制度壁垒
日本通过建立统一的社会保障体系、建设高标准的卫星城和小城镇、维持农产品较高价格以保障农民收入等措施，打通了城乡之间存在的各种壁垒。
第一，统一社会保障体系和宽松的户籍制度是城乡居民相互流动的前提。在日本，居民的养老、失业和医疗保险全国统一，不以地区或身份区分，居民转移户籍几乎不受限制。这使得日本全国人员流动较为方便，解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。
第二，高标准建设大城市外围卫星城和小城镇是大城市减轻人口压力的前提条件。日本很多大城市的外围卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件与大城市中心区相差无几，吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企业主及其雇工等群体的资本和消费需求，在很大程度上促进了日本中小城市和小城镇的发展，既避免了大城市人口过快膨胀，又拉动了农村发展，有力促进了城乡平衡和区域平衡。
第三，采取各种措施维持农产品较高价格以保障农民收入。为增加农民收入，日本在对外贸易中多利用高关税、高检疫检验标准等有形或无形“保护壁垒”，在国内则通过农协等行业组织或地区组织维持农产品较高价格。这实际上是以城市消费者出资的形式对农业进行隐形补贴。同时，为保障城市低收入阶层人群的基本生活，日本政府通过补贴等方式使国内市场鸡蛋、牛奶和面包等基本食品的价格处于较低水平。
按照人口和国土比例，日本的人口密度约为中国的3倍，且其国土山地多平原少。在这种基本国情下，日本不仅实现了城乡共同富裕和高度城市化，还发展了农业、确保了大米完全自给和大部分蔬菜自给。以日本的情况来看，我国无论在大城市郊区、中小城市和小城镇建设方面，还是在农业集约化、精细化方面，都具有巨大潜力。
越南狂建高尔夫球场土地流失严重
□记者 李京力 河内报道
受城市化和工业化影响，越南土地尤其是耕地流失现象严重，大量肥沃的土地被高尔夫球场和房地产等项目挤占。与此同时，土地流失导致的农村剩余劳动力转移和就业问题也日益突出，成为越南社会发展过程中的一大难题。
一、土地流失现象趋于严重。统计显示，在越南64个省市中，有49个在过去5年间耕地面积减少80%，这些耕地大部分被高尔夫球场和房地产项目所侵占。目前，越南有141个高尔夫球场，分布在39个省市，占用耕地4.93万公顷，其中1626公顷是肥沃土地。另外，越南计划投资部的数据显示，目前越南1200个被搁置的工业项目已造成13万公顷土地闲置。首都河内一个工业园区项目的土地甚至被闲置15年，目前仍未开发。
二、土地问题激发社会不满。调查显示，2003-2008年间，耕地流失共影响了约250万越南农民的生活。近年来，在河内和胡志明市等大城市周边地区，多次发生针对高尔夫球场开发的抗议活动。大城市周边的土地开发价值较高，但转让相关土地的农民通常只能获得相当于土地农业产出价值的补偿。因此，越来越多在征地中未获得足够补偿的农民和城市周边居民开始以抗议或静坐等方式表达自己的诉求。
三、农村剩余劳动力转移就业成为难题。在这一轮全球金融危机中，越南农村剩余劳动力遭遇了前所未有的困境。越南农业和农村发展战略政策研究院2009年在一份《经济衰退给农村劳动力就业和生活带来的影响》的调查报告中说，目前最大的问题是多数农村打工者难以在城市站稳脚跟。在越南南部的安江省，2009上半年有30%的出国劳务人员提前回国。越南国内各工业区的务工人员中也有约30%被迫返乡。报告提出，解决农村稳定和生计问题的最好办法是鼓励地方发展经济，鼓励当地企业吸纳更多的人员就业。
越南农业和农村发展部在一份报告中向政府建言：首先，对建设项目加强审批，保证项目不对环境和当地人民、特别是农民的生活造成负面影响；其次，在项目审批过程中，向社会进行公示，征求农民意见，保证项目以恰当的方式执行；第三，对非法转卖土地使用权、浪费土地的个人和机构进行严惩。此外，还要加大对失地农民开展职业培训的力度。
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